I SA/Wa 442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za nieruchomość położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [..] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...], w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2003 r., ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady płatnej [...] od węzła [...] km [...] do węzła [...] km [...]. Następnie decyzją z [...] grudnia 2010 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] o nr [...], [...], nr [...], nr [...] o nr [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...] i ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz [...] Spółka z o.o. W wyniku odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na ww. decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] sp. z o.o. w [...]. Wyrokiem z dnia 21 października 2011r., sygn. akt I SA/Wa 884/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie tylko od części decyzji dotyczącej odszkodowania. Ten sposób zaskarżenia oznacza, że organ II instancji nie mógł poddać kontroli nie zaskarżonej część decyzji dotyczącej wywłaszczenia bowiem w tej części stała się ona prawomocna. Od powyższego wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz [...] Spółka z o.o. wnieśli skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt: I OSK 309/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wskazując, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien rozpatrzyć odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010r. jedynie w części orzekającej o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, gdyż zagadnienie wywłaszczenia jest ostatecznie załatwione tą decyzją. Ponownie rozpoznając odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej ugn) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 3 tej ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz [...] Spółka z o.o. za wywłaszczone nieruchomości, w wysokości [...] zł stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] maja 2010 roku, przez rzeczoznawców majątkowych J.J. i K.K. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4). Minister podkreślił, że pismem z dnia 23 września 2013r. wystąpił do ww rzeczoznawców majątkowych o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2010 roku, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 9 października 2013r. biegli wyjaśnili, iż operat szacunkowy utracił swoja aktualność. W ocenie Ministra powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W przeciwnym bowiem przypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie w trybie art. 136 Kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] reprezentowany przez adw. K.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji Ministra zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 130 ust. 1 ugn. polegające na przyjęciu, że dotychczas sporządzony operat szacunkowy jest nieaktualny z uwagi na stanowisko rzeczoznawców majątkowych wyrażone w pismach z 9 października 2013 roku, podczas gdy: a) z brzmienia art. 130 ust. 1 ugn wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości istniejącej na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, co czyni oświadczenia rzeczoznawców majątkowych o nieaktualności operatu sprzeczne z przywołanym przepisem i budzące poważne wątpliwości co do jego rzetelności, skoro nie sposób logicznie przyjąć, że wartość oszacowania nieruchomości, ustalana na te samą datę może być różna tylko z powodu daty sporządzenia operatu, skoro w świetle art. 130 ust. 1 ugn rzeczoznawca nie może uwzględnić zmian uwarunkowań rynkowych, o których mowa w art.154 ugn, jakie nastąpiły na rynku nieruchomości pomiędzy datą sporządzenia operatu a chwilą obecną; b) zmiany na rynku nieruchomości, jakie nastąpiły po dacie wywłaszczenia nie mogą faktycznie wykreować innej wartości nieruchomości, niż ta określona w dotychczasowym operacie; Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do absurdalnego w swej treści wniosku, zgodnie, z którym ta sama nieruchomość mogłaby w danym momencie mieć różną wartość w zależności od tego kiedy rzeczoznawca majątkowy sporządziłby operat szacunkowy; Czynnikiem determinującym wartość rynkową nieruchomości nie byłoby otoczenie rynkowe istniejące w dacie wywłaszczenia lecz zmiany wartości nieruchomości, jakie zaszły po tej dacie co prowadziłoby do ustalenia odszkodowania w sposób oczywiście sprzeczny z art. 130 ust. 1 ugn. 2) art. 7 kpa, art. 77 par 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 130 ust. 1 ugn oraz art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez: a) zaniechanie wyraźnego wezwania rzeczoznawców majątkowych do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, poprzez umieszczenie klauzuli na operacie z uwagi na brzmienie art. 130 ust. 1 ugn. b) zaniechanie pouczenia rzeczoznawców majątkowych o treści art. 130 ust.1 ugn, i wyjaśnienia, z jakich powodów aktualność operatu szacunkowego nie może być potwierdzona skoro w świetle art. 130 ust. 1 ugn rzeczoznawcy nie mogą uwzględnić żadnych okoliczności, które wystąpiły pomiędzy datą sporządzenia operatu (wydania decyzji o wywłaszczeniu), a chwilą obecną; c) zaniechanie wyjaśnienia czy zdaniem rzeczoznawców aktualność operatu wynika ze zdezaktualizowania się danych, które są podstawą oszacowania wartości odszkodowania wg stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu czy też konieczności przeprowadzenia waloryzacji kwoty odszkodowania (waloryzacja pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie, albowiem odbywa się w drodze osobnej decyzji wydanej w trybie art. 132 ust. 3 ugn.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [..] grudnia 2010r. r. w części orzekającej o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ może zatem wydać ten rodzaj decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie decyzja I instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową tj. rozbudowę autostrady [...], a zatem postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., powoływana dalej jako "specustawa"). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958) w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają z kolei zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I tak zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 i 3 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że jak słusznie zauważył organ operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za sporne działki został sporządzony w dniu w dniu 14 maja 2010 roku. Zatem w dacie wydawania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. okres wskazany w art. 156 ust. 3 ugn już upłynął. W takiej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wystąpił pismem z dnia 23 września 2013r. do rzeczoznawców majątkowych J.J. i K.k. o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2010 roku. Pismem z dnia 9 października 2013r. wyjaśniono, iż operat szacunkowy utracił swoja aktualność. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawców majątkowych o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 kpa, a po uzyskaniu informacji że operat utracił swoją aktualność, prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała z wyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 oraz z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09). Dlatego też niezależnie od podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów wskazujących, że nowy operat i tak nie wpłynie na zmianę wartość wywłaszczonych nieruchomości, Sąd nie mógł uwzględnić skargi, albowiem organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie posłużyć się nieaktualnym operatem szacunkowym przyjmując, iż ma on moc dowodową w postępowaniu o odszkodowanie prowadzonym przed Ministrem. Prowadząc postępowanie w oparciu o nieaktualny operat Minister naruszyłby bowiem przepis art. 77 § 1 kpa i 80 kpa w zw. z art. 156 ust. 4 ugn. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.