II SA/Ol 268/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 30 grudnia 2013 roku nr ORN.0007.70.2013 w przedmiocie uwarunkowań i kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr ORN.0007.70.201 z dnia 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy Olecko (dalej jako: Rada Gminy lub organ uchwałodawczy Gminy), z powołaniem się na art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczyła kierunki rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy Olecko. Uzasadniając konieczność podjęcia tej uchwały powołano się na istnienie protestu społecznego, skierowanego przeciw lokalizacji na terenie gminy przemysłowych elektrowni wiatrowych oraz na brak regulacji prawnych dotyczących kwestii sytuowania instalacji wiatrowych. Stwierdzono, że uchwała ta jest prawem miejscowym, a obowiązywać będzie do czasu uchwalenia przez Parlament RP stosownych przepisów co do odległości przemysłowych elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich. W skardze, wniesionej do tutejszego Sądu, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosił o stwierdzenie nieważności w/w uchwały. Organ nadzoru stwierdził, iż w § 1 tejże uchwały Rada Gminy ustaliła minimalną odległość pojedynczej turbiny wiatrowej wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych oraz brzegów jezior i rzeki Legi - stanowiąc, że nie może być ona mniejsza niż 2000 metrów (lit.a), maksymalną całkowitą wysokość turbin wiatrowych 150 m a moc nominalną do 2 MW dla jednej turbiny, ze względów krajobrazowych i akustycznych( lit.b) oraz odległość posadowienia turbin od dróg gminnych, która – ze względów bezpieczeństwa - nie może być mniejsza niż dwukrotna całkowita wysokość wiatraka (lit.c). W § 2 zaś organ uchwałodawczy gminy uznał rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii, w szczególności instalacji prosumenckich, za priorytet. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej a ponadto z naruszeniem art. 9 ust. 2, art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą prawną takiej regulacji nie mógł być, powołany w zaskarżonej uchwale, przepis art. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te nie mają charakteru materialnego, a zatem nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktów normatywnych. Wskazano, że zadania gminy dotyczące ładu przestrzennego reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 9 ust. 1 i 2 stanowi, że określenie polityki przestrzennej gminy następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza wójt. W studium tym, zgodnie z art. 10 ust. 2a tej ustawy, ustala się także rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Organ nadzoru uznał, że regulacje zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały są w istocie ustaleniami dotyczącymi polityki przestrzennej gminy, a zatem winny być ujęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – przy zachowaniu procedury planistycznej, wymaganej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonej uchwały winien być przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie, w ramach którego gmina ustala przeznaczenie terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania lub w ramach planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w zaskarżonej uchwale wyrażono jedynie negatywne stanowisko wobec przypadkowej lokalizacji farm wiatrowych w gminie i wskazano kryteria lokalizacyjne, które powinny być brane pod uwagę w procesie inwestycyjnym, a zwłaszcza w procesie uchwalania zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazała, odmiennie niż w uzasadnieniu podjęcia uchwały, że uchwała ta nie jest prawem miejscowym, nie rodzi praw ani obowiązków wobec osób trzecich, a zawiera zobowiązanie dla wójta do jej realizacji w procesie planistycznym (uchwalanie studium uwarunkowań), a mieści się to w ustrojowych granicach kompetencji rady gminy, określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że działania Rady Gminy były konieczne z uwagi na brak ustawowych przepisów regulujących odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała jest sprzeczna przede wszystkim z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W świetle powołanej regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że § 1 zaskarżonej uchwały dotyczący dopuszczalnej lokalizacji pojedynczej turbiny wiatrowej wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, dróg gminnych i zbiorników wodnych powinna znaleźć się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, sporządzenie studium należy do kompetencji wójta a nie rady gminy. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, z żadnego przepisu nie wynika także jej uprawnienie do uchwalania wytycznych co do lokalizacji farm wiatrowych w gminie, które następnie wiązałyby wójta w procesie planistycznym związanym ze sporządzeniem studium. Uszło bowiem uwadze Rady Gminy, że procedura związana z przystąpieniem do sporządzenia studium, jego sporządzeniem oraz uchwaleniem została szczegółowo uregulowana w art. 9-12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kompetencje w tym zakresie zostały wyraźnie podzielone pomiędzy organ uchwałodawczy i organ wykonawczy gminy. Tym samym, za niedopuszczalne uznać należy rozszerzanie kompetencji rady gminy w omawianej procedurze, ponad te, które ustawodawca określił w powołanych przepisach. W szczególności, jak słusznie zauważył organ nadzoru, samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogły stanowić przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, które nie są przepisami prawa materialnego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 u.s.g. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, uprawnia radę gminy jedynie do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. Głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń odnoszących się do zagospodarowania poszczególnych terenów zależy z reguły od inkorporowania ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jedyny dokument stanowiący akt prawa miejscowego, w którym rada gminy ma prawo określić zakaz zabudowy, w tym odległość turbiny wiatrowej od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, zbiorników wodnych, dróg gminnych. Wynika to w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, który stanowi delegację ustawową do określania ograniczeń w zabudowie. Również treść art. 10 ust. 1 pkt 13 wskazuje, że uwarunkowania dotyczące uporządkowania gospodarki energetycznej uwzględnia się w studium. Wymienione przepisy statuują zasadę, iż rada gminy może podjąć uchwałę dotyczącą kwestii planistycznych, do których należy regulacja dotycząca lokowania przemysłowych turbin wiatrowych, wyłącznie w trybie procedury planistycznej. Inny niż powyższy sposób regulowania omawianej kwestii (określenia zasad rozmieszczenia turbin wiatrowych) nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawnych, w tym w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może zatem budzić wątpliwość, że kwestie lokalizacji przemysłowych turbin wiatrowych mogą być rozstrzygane tylko w trybie procedury planistycznej a Rada Gminy, uchwalając przedmiotową uchwałę, procedurę tę pominęła. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Rady Gminy, zawartym w odpowiedzi na skargę, że punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonej uchwały winien być przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważył organ, przepis ten rzeczywiście dotyczy realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie. Władztwo to nie może być jednak dowolne lecz musi być wykonywane w ramach procedur przewidzianych prawem. W ocenie Sądu, powołane przepisy nie uprawniały Rady Gminy także do przyjęcia regulacji zawartej w § 2 zaskarżonej uchwały związanej ściśle z uregulowaniem zawartym w § 1 tej uchwały. W § 2 Rada Gminy uznała za priorytet rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii, w szczególności instalacji prosumenckich. Z takiego brzmienia wynikało, że zamiast farm wiatrowych powinny na terenie gminy powstawać małe i mikro instalacje oparte na odnawialnych źródłach energii. Stąd konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały podjęto stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.