II SA/Ol 596/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uznania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego jako nienależnie pobranego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. H. kwotę 257 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł, że kwota zasiłku pielęgnacyjnego wypłacona H.H. w okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 28 lutego 2013 r. w wysokości 6.579,00 zł była nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 2-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta przyznał H.H. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2005 r. na stałe w związku z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności. W dniu 27 marca 2013 r. do organu wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z informacją, że od dnia 1 sierpnia 2009 r. H.H. ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji, zdaniem organu, zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał H.H. jedynie do 31 lipca 2009 r., gdyż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem kwota zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 sierpnia 2009 r. do 28 lutego 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Od decyzji tej H.H. wniosła odwołanie podnosząc, że jest inwalidką I grupy, podopieczną MOPS-u, ma poważne trudności ze rozumieniem treści kierowanych do niej pism, gdyż jest w nich wiele nieścisłości. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne są równoważnymi świadczeniami, nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego przekreśla prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca od 1 sierpnia 2009 r., tj. od osiągnięcia 75 lat pobiera dodatek pielęgnacyjny. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który został przez nią złożony 25 września 2005 r., zawierał prawidłowe pouczenie o nieprzysługiwaniu zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca w części II tego wniosku oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Ponadto organ I instancji w decyzji z dnia [...] oraz w decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] pouczył skarżącą o obowiązku powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Dodatek pielęgnacyjny skarżąca zaczęła pobierać od sierpnia 2009 r., nie można zatem mówić o zapomnieniu udzielonego pouczenia na skutek znacznego upływu czasu. Kolegium wskazało, że skarżąca od 1 sierpnia 2009 r. do 28 lutego 2013 r. pobierała jednocześnie zasiłek i dodatek pielęgnacyjny. Zasadnie zatem organ I instancji ustalił, że pobierany przez nią w tym okresie zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnym. Nie można jednocześnie uznać, że świadczenie zostało przyznane w wyniku nierzetelnego wykonywania obowiązku przez urzędnika. Na powyższą decyzję H.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podała, że Kolegium błędnie uznało, iż okres 3 lat od daty złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny jest na tyle krótkim okresem, że skarżąca nie mogła zapomnieć o zawartym w tym wniosku pouczeniu. Skarżąca jest osobą starszą, schorowaną, mieszka samotnie. Trudno zatem uznać, że po trzech latach będzie pamiętała o takim pouczeniu. Poza tym w dacie składania wniosku pracownicy MOPS byli zorientowani co do wieku skarżącej. Nie zostały jednak podjęte przez urzędników żadne czynności, aby zapobiec nieuzasadnionemu wypłacaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym został naruszony art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: k.p.a. Zaskarżoną decyzją naruszono również art. 9 k.p.a., gdyż przerzucono odpowiedzialność za niezasadną wypłatę zasiłku na obywatela, mimo że pracownik organu posiadał stosowną wiedzę w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że pobierany przez skarżącą w okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 28 lutego 2013 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnym, bowiem od 1 sierpnia 2009 r., tj. po ukończeniu 75 roku życia zaczęła ona otrzymywać dodatek pielęgnacyjny wypłacany przy świadczeniu emerytalnym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego stosownie do art. 16 ust. 6 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Przepis ten formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. A zatem przepis art. 30 ust. 2 u.ś.r. wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 886/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych tej sprawy, po złożeniu przez skarżącą w dniu 25 września 2005 r. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia [...] przyznano jej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2005 r. na stałe. We wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte było pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach tej sprawy, natomiast pouczenia tego tj. treści takiej nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja. W decyzji zamieszczono jedynie ogólne zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Takie samo zobowiązanie zostało zawarte w decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Tak skonstruowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń, w istocie pouczeniem nie jest. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ powinno być jasne i czytelne, a także powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 759/07, dostępny w CBOSA). Pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, powinno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym, albo w uzasadnieniu decyzji, która strona otrzymuje. Natomiast przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości zapoznania się z nimi na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 331/08, dostępny w CBOSA). Takie pouczenie stanowi również naruszenie zasad praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania. Zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a., organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie można również zapominać o ciążącym na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy udzielają stronom i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponieważ doręczona skarżącej decyzja z dnia [...] w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie decyzja z dnia [...] zmieniająca tę decyzję nie zawierały prawidłowego pouczenia, nie można uznać, że skarżąca wiedziała, iż po ukończeniu przez nią 75 roku życia nie przysługuje jej już zasiłek pielęgnacyjny, gdyż od tego momentu przysługuje jej prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Nie można również zapominać, że skarżąca jest osobą starszą, schorowaną, mieszka samotnie. Zatem pobierany przez nią zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 28 lutego 2013 r. nie sposób uznać za świadczenie nienależnie pobrane, brak było bowiem celowego działania skarżącej, dążącej z pełną świadomością do uzyskania niezgodnej z przepisami pomocy finansowej ze środków publicznych. Należy również zauważyć, że organ I instancji na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego posiadał wiedzę o wieku skarżącej i powinien był wiedzieć z urzędu, że z chwilą ukończenia przez nią 75 roku życia nabędzie ona prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie zaś do art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji otrzymywanie przez skarżącą przez kilka lat zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego należy uznać za sytuację będącą następstwem zaniedbań leżących miedzy innymi po stronie organu I instancji, który nie zwrócił wcześniej na ten fakt uwagi (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, dostępny w CBOSA). Skarżąca bowiem na mocy art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), nabyła z chwilą ukończenia 75 lat dodatek pielęgnacyjny, przy czym w tym celu nie musiała składać żadnego wniosku, gdyż jest o przyznawany automatycznie po osiągnięciu wskazanego wieku. W takiej sytuacji, o której organ pomocy społecznej wiedział z informacji zawartej we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego winien sam wcześniej zasygnalizować fakt wypłaty obu tych świadczeń, na co nie zezwala art. 16 ust. 6 u,.ś. r. Zaistniała w tej sprawie sytuacja jednakże nie może być uznana za zawinione działanie skarżącej i należność uznana za nienależnie pobrane świadczenie z powodów wyżej wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).