IV SA/Gl 1278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej uchyla zaskarżone orzeczenie. Orzeczeniem z dnia [...] r. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Opolu uznała T.K., kandydującego do służby w Państwowej Straży Pożarnej, za niezdolnego do tej służby. Rozstrzygnięcie to oparto na rozpoznaniu u strony dwóch schorzeń, które według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), dalej określanego jako "rozporządzenie", kwalifikują osobę badaną do kategorii "N" – niezdolny do służby. Mianowicie rozpoznano [...] i hipercholesterolemię umiarkowaną. W odwołaniu T.K. zarzucił, że nie cierpi na żadne ze wskazanych schorzeń. Wskazał, że rozpoznania [...] dokonano jedynie w oparciu o zapis w książeczce wojskowej. Natomiast podwyższony poziom cholesterolu nie jest jednostką chorobową z powołanego przez organ § 62 pkt 1 załącznika do rozporządzenia, wymieniającego inne choroby przemiany materii nieznacznie upośledzające sprawność ustroju. Zakwestionował przy tym prawidłowość postępowania organu odnośnie ustalenia o występowaniu hipercholesterolemii. Zaskarżonym orzeczeniem Okręgowa Komisja Lekarska MSW w K. potwierdziła fakt niezdolności strony do służby, rozpoznając te same schorzenia, jakie wymienił organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że powtórzone badania wykazały podwyższony poziom cholesterolu, świadczący o zaburzonej gospodarce lipidowej, co w praktyce orzeczniczej kwalifikowane jest według § 62 pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Natomiast odnośnie drugiego schorzenia organ powołał się na orzeczoną w 1996 r. przez komisję wojskowa kategorię zdrowia "D" z powodu [...]. Wziął pod uwagę także dwa zaświadczenia lekarskie wystawione w 2006 r., z których jedno stwierdza zakończenie leczenia w 1999 r., a drugie podaje, że od 2003 r. strona nie była leczona z powodu [...]. Zdaniem Komisji świadczy to jednoznacznie o występowaniu [...] co najmniej do 2003 r., czyli już w dorosłym życiu strony. Ponieważ schorzenie to może występować nawet z długimi przerwami, a jego przyczyn często nie można ustalić, to Komisja uznała za wysoce prawdopodobne, że rozpoznanie [...] jest zasadne, zaś podawane przez stronę informacje są mataczeniem w celu uzyskania korzystnej decyzji. Omawiane schorzenie wymienione jest w § 68 pkt 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia i łączy się z nim wyłącznie kategoria zdrowia N, co stanowi przeszkodę do przyjęcia do służby. Rozpoznanie tego schorzenia u osoby pozostającej w służbie musiałoby skutkować orzekaniem inwalidztwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Skarżący zarzucił mu naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zarzucił w szczególności, że wbrew wywodom organu odwoławczego nigdy nie negował faktu występowania u niego w przeszłości [...] i jedynie tą okoliczność potwierdza powołany przez Komisję materiał dowodowy, z którego nie sposób wywieść, że ów problem dalej istnieje. Tymczasem Komisja powinna jednoznacznie ustalić, czy osoba badana cierpi na dane schorzenie. Skarżący zarzucił naruszenie § 12 rozporządzenia w zakresie rozpoznania u niego hipercholesterolemii umiarkowanej i zakwalifikowania jej do chorób dyskwalifikujących do podjęcia służby w Państwowej Straży Pożarnej. Przytoczył w tym względzie treść § 62 pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Jego zdaniem podwyższenie stężenia cholesterolu może jedynie prowadzić do chorób przemiany materii, np. do miażdżycy, a on na nią i na żadną chorobę przemiany materii nie cierpi. W końcu skarżący uznał stwierdzenie organu o jego intencji mataczenia w sprawie za przekraczające granicę swobodnej oceny dowodów. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo zauważył, że także z przedstawionych przez skarżącego wyników badań wynika nieznaczne przekroczenie normy cholesterolu, gdyż w badaniach tych zakres referencyjny poziomu cholesterolu całkowitego wynosił 115-190 mg%, a u skarżącego wynik opiewał na 196 mg %. Jednocześnie organ wyjaśnił, że podwyższony poziom cholesterolu we krwi nie jest stricte schorzeniem lecz nieprawidłowością metaboliczną, która może się przyczynić do wielu rodzajów chorób, szczególnie chorób układu krążenia, dla których stanowi ważny czynnik ryzyka. Dalej organ wywodził, że w "wykazie schorzeń i ułomności, w oparciu o który orzekają komisje MSW jest niespełna 100 jednostek chorobowych, a powszechnie wiadomo, że są tysiące schorzeń i dlatego w czynnościach orzeczniczych konieczne jest dokonywanie różnego rodzaju uproszczeń. W praktyce orzeczniczej zarówno izolowaną hipercholesterolomię, jak i inne nieprawidłowości mające charakter zaburzeń metabolicznych, kwalifikuje się według § 62 owego "wykazu". Większość schorzeń, które są wymienione w przypisie do tego paragrafu są tak rzadkie, że przeciętny lekarz nigdy w karierze zawodowej się z nimi nie zetknie. Kwalifikacja hipercholesterolemii do § 62 jest prawidłowa, gdyż jest ona zaburzeniem metabolicznym, a § 62 obejmuje inne choroby przemiany materii, zaś choroby te są synonimem chorób metabolicznych, a zaburzenia metaboliczne to zaburzenia przemiany materii. Skoro dla oceny stanu zdrowia kandydata do służby standardowym badaniem jest oznaczenie cholesterolu, to jego poziom musi się mieścić w granicach normy, a jej przekroczenie jest patologią. Odnośnie drugiej jednostki chorobowej organ przedstawił jej charakter wskazując m.in., że większość osób dorosłych mających problem z [...], posiadało go już w okresie dziecięcym. Problem ten nie musi być obecny w sposób ciągły, może występować okresowo, z długimi nawet kilkuletnimi przerwami. Organ opisał treść dokumentacji lekarskiej, według której [...] u skarżącego zostało zdiagnozowane już w wieku dziecięcym – w 1981 r. Natomiast z zaświadczeń lekarskich z 2006 r. nie wynika, iż zostało ono wyleczone i że nie występuje. W oparciu o te retrospektywne dane Komisja miała pełne prawo do postawienia rozpoznania [...]. Organ powołał się na § 10 ust. 1 rozporządzenia twierdząc, że w jego świetle kategorię zdrowia "Z", a tym samym zdolność do służby można orzec jedynie w sytuacji gdy stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń. W przypadku skarżącego wątpliwości istniały i miały udokumentowane podstawy. Odpowiadając na zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów organ powołał się na treść rozmowy przeprowadzonej ze skarżącym w dniu 18.09.2013 r. Jednak organ w swoich ustaleniach oparł się na dokumentacji medycznej a nie na informacjach przedstawionych przez skarżącego, które były sprzeczne i organ potraktował je jako próbę mataczenia, co utwierdziło organ w przekonaniu, że w przypadku uznania skarżącego za zdolnego do służby mógłby on za jakiś czas po przyjęciu do służby znowu twierdzić o występowaniu omawianego schorzenia i na tej podstawie uzyskać rentę inwalidzką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie spełnia wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Na wstępie wypadnie zwrócić uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmujących swoja kognicję w sprawach zdolności do służby funkcjonariuszy i kandydatów do służb mundurowych, uznając, że orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stojącej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają również kwestie zdolności badanego do służby, a więc łączą elementy wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, zbiór LEX nr 1082668). Kognicja tut. Sądu nie była przy tym przez strony kwestionowana. Jak już jednak wspomniano ograniczona jest ona do sfery prawnej, a zatem tylko w tym aspekcie może odnosić się do zagadnień medycznych objętych kontrolowanym orzeczeniem komisji lekarskiej. Zasadniczo przedmiotem sądowej kontroli jest zgodność postępowania takiej komisji z przewidzianą procedurą, a w kwestiach merytorycznych – zgodność orzeczenia z normatywnymi wymogami. W przypadku kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej o zdolności do służby komisje lekarskie orzekają na podstawie rozporządzenia wydanego m.in. na mocy delegacji z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340, ze zm.), włączonego do podstawy prawnej rozporządzeniem nowelizacyjnym z dnia 9 października 1992 r. (Dz.U. Nr 83, poz. 425). W świetle przepisów rozporządzenia wadliwość wydanych w sprawie orzeczeń jest ewidentna. Stwierdziły one niezdolność skarżącego do służby w wyniku rozpoznania u niego dwóch chorób z wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia, a mianowicie: [...] (§ 68 pkt 3) i hipercholesterolemii umiarkowanej zakwalifikowanej do § 62 pkt 1 obejmującego inne choroby przemiany materii nieznacznie upośledzające sprawność ustroju. Odnośnie tego pierwszego schorzenia Wojewódzka Komisja Lekarska podała, że rozpoznanie ustalono w oparciu o zapis w książeczce wojskowej z dnia 25 marca 1996 r. Ograniczenie się do tego jednego dokumentu było sprzeczne z § 12 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje wydanie orzeczenia po wszechstronnym zbadaniu kandydata do służby przez członków komisji, z uwzględnieniem badań specjalistycznych, a gdy zachodzi potrzeba – po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej. Z dołączonej do orzeczenia I instancji karty skierowania do badań lekarskich - specjalistycznych wynika, że przeprowadzone badania nie wykazały przeciwwskazań do służby. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem komisji lekarskich jest ustalenie aktualnego stanu zdrowia kandydata, a nie wyłącznie przedstawienie historii jego chorób. Tak więc poprzestanie na zapisie w książeczce wojskowej byłoby hipotetycznie do przyjęcia jedynie wówczas, gdyby stwierdzone w niej schorzenie było z całą pewnością nieuleczalne, a więc ewentualna poprawa stanu zdrowia była wykluczona. Tego rodzaju okoliczność nie została stwierdzona przez komisje obu instancji. Szerokie motywy zostały właściwie przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę, a i tak budzą one zasadnicze zastrzeżenia. Organ odwoławczy stwierdza m.in., że problem [...] może występować okresowo, z długimi nawet kilkuletnimi przerwami. Tymczasem nawet przy podzieleniu ustalenia, iż u skarżącego występowało ono na pewno do 2003 r., to do czasu obecnego orzekania upłynęło ok. 10, a nie kilka lat. Tym niemniej ustalenie to wynika z dowolnej interpretacji dwóch zaświadczeń lekarskich pochodzących z 2006 r. Jedno z nich rzeczywiście wskazuje rok 2003, ale w treści informuje, że od tego roku skarżący nie był leczony z powodu [...], z czego nie wynika, że do tego roku był leczony. Tego rodzaju informację zawiera natomiast drugie zaświadczenie, według którego leczenie zakończono w 1999 r. Brak jest zatem jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że omawiany problem występował jeszcze po 1999 r., od którego upłynął już kilkunastoletni okres. Wbrew wymogom z § 12 ust. 1 rozporządzenia komisje obu instancji nie przeprowadziły żadnej specjalistycznej diagnostyki, która upoważniałaby do postawienia przedmiotowej diagnozy, a wyprowadzanie jej na podstawie odległych czasowo dokumentów nie może być uznane za wystarczające z punktu widzenia regulacji normatywnej. Nie spełnia wymogów prawa również rozpoznanie choroby ujętej w § 62 pkt 1 wykazu chorób i ułomności. Zwłaszcza w świetle odpowiedzi na skargę samo zaliczenie podwyższonego poziomu cholesterolu do chorób przemiany materii budzi wątpliwości, skoro sam organ zauważa, iż nie jest to stricte schorzenie, lecz czynnik mogący przyczynić się do powstania wielu rodzajów chorób. Tymczasem wskazana pozycja wykazu wymaga istnienia konkretnej choroby, a nie jej przyczyny. Nie można też dopatrzeć się logiki w argumentacji organu (też dopiero z odpowiedzi na skargę), że wymienione w objaśnieniu do wskazanej pozycji choroby są bardzo rzadkie. Skoro hiperchoresterolemia nie nosi cechy takiej rzadkości, to gdyby samoistnie stanowiła chorobę przemiany materii, to racjonalne byłoby umieszczenie jej w wykazie jeszcze przed tymi rzadkimi chorobami. Tymczasem nawet przy założeniu, że cholesterolemia jest chorobą przemiany materii, to mieściłaby się ona jedynie w kategorii "inne" z końcowego fragmentu objaśnienia do § 62 pkt 1. W odniesieniu do tych "innych" chorób rozporządzenie wymaga jednak by zostały one potwierdzone obserwacją szpitalną, co skądinąd wskazuje raczej na skomplikowaną diagnostykę tych chorób, a więc ich przynależność do tej grupy rzadkich przypadków, o jakich organ mówi w stosunku do chorób wyraźnie nazwanych w owym objaśnieniu do § 62 pkt 1. Dodatkowo zauważyć należy, że choroby z tego punktu muszą upośledzać sprawność ustroju, a o tej kwestii organy się w ogóle nie wypowiedziały. O ile skarżący rzeczywiście cierpi na "inną" chorobę z omawianego paragrafu, to stwierdzenie tego faktu musi wynikać z obserwacji szpitalnej, której dotąd nie był on poddany. Komisje lekarskie nie mogą się przy tym skutecznie powoływać na praktykę orzeczniczą, jeżeli przy określeniu zdolności do służby nie dochowują wymogów przewidzianych prawem. W tym względzie zauważyć też przyjdzie, że argumentacja odpowiedzi na skargę bazująca na art. 10 ust. 1 rozporządzenia pomija istotną część tego przepisu, według którego zdolność do służby może istnieć nie tylko wtedy, gdy stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń, jak to podkreśla organ, ale również w przypadku, gdy stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby. Nie można wykluczyć, że niedokładne odczytanie tego przepisu miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Bezskuteczne jest także wywodzenie przez organ, przy odpieraniu zarzutu skargi o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, że ustalenie o próbie mataczenia przez skarżącego wynika z przeprowadzonej z nim rozmowy, skoro jej treść nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych, a zatem wskazane ustalenie wymyka się sądowej kontroli. Wreszcie podkreślić można jeszcze problem wyników pomiaru poziomu cholesterolu. Z wywodów odpowiedzi na skargę wynikałoby, że w badaniu z dnia września 2013 r. poziom ten wynosił 196 mg% , a więc mieścił się w zakresie normy podawanej przez organy (140 - 200 mg%). To, że w laboratorium zakres referencyjny określono na niższym poziomie nie oznacza, że wskazany wynik nie mieści się w owej normie 140 - 200 mg%, chyba że w tym konkretnym badaniu występowały inne jednostki pomiaru, co z oznaczeń (mg%) zdaje się nie wynikać, a organ tego nie wykazał. Sądowa kontrola aktów administracyjnych nie może być iluzoryczna, w związku z czym nie można w jej toku pomijać sprzeczności, czy niejasności występujących w związku z wydanymi orzeczeniami komisji lekarskich, jeżeli ma to znaczenie dla oceny prawnie ukształtowanego pojęcia zdolności do służby. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło jednakowoż z powodu wcześniej opisanego naruszenia przepisów rozporządzenia, a w szczególności jego § 12 ust. 1 i normy zawartej w § 62 pkt 1 i objaśnienia szczegółowego do tej pozycji z załącznika nr 2 do rozporządzenia. Oznacza to równocześnie, że z uchybieniem przepisom z art. 7 i 77 § 1 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona pod kątem omówionych wyżej zagadnień. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Dalszy tok postępowania organu wynika z przedstawionych wywodów.