II GSK 1106/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1653/14 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Krajowej Rada Radiofonii i Telewizji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015r., sygn. akt V SA/Wa 1653/14 oddalił skargę K.J. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zwrot opłat abonamentowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 22 marca 2013 r. K.J. zwróciła się do KRRiT o zwrot przekazanych Poczcie Polskiej pieniędzy na poczet zaległości w opłatach abonamentowych, wskazując, iż jest w trudnej sytuacji finansowej. Następnie, pismem z dnia 24 maja 2013 r. zwróciła się o umorzenie zaległości, informując, że dokonała formalności związanych ze zwolnieniem od opłat abonamentowych w dniu 5 marca 2013 r. Przesłała w załączeniu kopię decyzji ZUS o waloryzacji emerytury z dnia 14 marca 2012 r., kopię złożonego w Urzędzie Pocztowym formularza zwolnienia z opłat za używanie odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych oraz kopię potwierdzenia przelewu na konto Poczty Polskiej S.A. kwoty w wysokości 1474,04 zł. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzyła w całości postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że w dniu 30 stycznia 2014r. organ prowadzący postępowanie został poinformowany przez Pocztę Polską S.A. Dział Abonamentu RTV w B., iż w dniu 25 marca 2013 r. na konto Poczty Polskiej wpłynęła kwota, która została rozliczona na poczet zaległości z tytułu opłat abonamentowych. Kwota ta została wpłacona na konto Urzędu Skarbowego w T. w dniu 5 marca 2013 r. KRRiT wskazała, iż katalog osób uprawnionych do korzystania z bezpłatnego abonamentu, zgodnie z ustawą o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych z dnia 13 czerwca 2008 r., został poszerzony o osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury, której wysokość nie przekracza miesięcznie kwoty 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym. Organ wyjaśnił, że zwolnienie od opłat abonamentowych RTV obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono w urzędzie pocztowym oświadczenie o spełnieniu warunków do korzystania z tego zwolnienia i przedstawiono dokumenty (dowód osobisty oraz decyzja jednostki organizacyjnej ZUS albo innego organu emerytalno-rentowego o wysokości emerytury w danym roku, tj. odcinek emerytury lub decyzja o przyznaniu albo waloryzacji emerytury) potwierdzające uprawnienia do tego zwolnienia. KRRiT podniosła, że z informacji uzyskanej z Działu Abonamentu RTV w B. wynika, że 5 marca 2013 r. dopełniono wszystkich formalności związanych z korzystaniem z bezpłatnego abonamentu. W związku z powyższym skarżąca miała obowiązek wnoszenia opłaty abonamentowej RTV do końca marca 2013 r. Jednakże w związku z brakiem zaległości opłat abonamentowych na dzień wydania decyzji, tj. brakiem przedmiotu postępowania, postępowanie zostało umorzone. Jako podstawę wskazała art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 roku o opłatach abonamentowych. Skarżąca złożyła wniosek do KRRiT o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż nie posiada żadnych zaległości, a oczekuje jedynie zwrotu kwot już uiszczonych. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. KRRiT utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Rada podtrzymała swoje stanowisko, podkreślając że, skarżąca nie była upoważniona do korzystania z bezpłatnego abonamentu od stycznia 2008 r. i do marca 2013 r. miała obowiązek wnosić opłaty abonamentowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K.J. wskazał na treść arty.10 ust. 1 u.o.o.a. Uznał, że wobec stwierdzenia zapłaty należności, a w związku z tym braku przedmiotu postępowania, podlegało ono umorzeniu. Sąd I instancji podał, że skoro skarżąca wnosiła o umorzenie należności, to zmiana treści żądania na etapie składania wniosku o ponowne rozpatrzenie i skargi do WSA nie wpływa na ocenę poprawności zakwalifikowania wniosku wszczynającego postępowanie. Organ odwoławczy nie może zaś orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że KRRiT błędnie zastosowała jakiekolwiek kryteria uprawniające do "zwolnienia". Ocenę przesłanek umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych należy poprzedzić ustaleniem, czy zaległość, której dotyczy wniosek, istnieje. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustawą o opłatach abonamentowych w sprawach indywidualnych abonentów KRRiT właściwa jest jedynie w zakresie przyznawania ulg w spłacie zaległości tych należności. Kwestie zwolnień od opłat abonamentowych nie są również rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. W związku z tym KRRiT nie jest organem właściwym do rozpoznawania takiego wniosku. Poczta Polska jest operatorem, który pobiera opłaty z tytułu abonamentu, a także kontroluje wykonywanie obowiązku rejestracji, a kierownicy jego jednostek uprawnieni są do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w ustawie oraz wydawania decyzji, w której nakazuje się rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika. Sąd I instancji dodał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o opłatach abonamentowych od opłat tych zwalnia się osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury, której wysokość nie przekracza miesięcznie kwoty 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym. Artykuł 4 ust. 3 ustawy stwierdza, że zwolnienia określone w ust. 1 przysługują od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono w placówce pocztowej, operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe oświadczenie o spełnianiu warunków do korzystania z tych zwolnień i przedstawiono dokumenty je potwierdzające. Zwolnienie od opłat abonamentowych przysługuje dopiero po dopełnieniu czynności, które określone zostały w ustawie o opłatach abonamentowych oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu. Sama więc przynależność do jednej z kategorii osób podlegających zwolnieniom od opłat abonamentowych nie uprawnia do zaprzestania uiszczania tych opłat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 2 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie prowadzone przez KRRiT dotyczyło umorzenia naliczonej należności, która została uiszczona przed złożeniem wniosku z dnia 17 marca 2013 r. w przedmiocie zwrotu opłat abonamentowych oraz wniosku z dnia 24 maja 2013 r. bez przeprowadzenia kontroli sposobu kwalifikacji treści żądania wnioskodawczyni przez organ, co stanowiło okoliczność wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności; w konsekwencji brak dostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszenia przez KRRiT szeregu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zasady zaufania, a także zasady udzielania informacji doprowadził do bezzasadnego oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej poprzez bezzasadne pozostawienie w obrocie decyzji z dnia 13 maja 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 31 stycznia 2014 r. na skutek przyjęcia, iż KRRiT jest właściwa jedynie w zakresie przyznawania ulg w spłacie zobowiązań, a więc a contrario nie jest organem właściwym w przedmiocie rozstrzygnięcia co do nadpłaty abonamentowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwienie prawne znajduje zarzut, wywołujący najdalej idące skutki dla oceny prawidłowości wyroku, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli sposobu kwalifikacji treści żądania wnioskodawczyni przez organ, co stanowiło okoliczność wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli wyrok uwzględnia skargę, skutkiem czego ma być ponowne rozpatrzenie sprawy, to uzasadnienie wyroku musi zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska tzn. przedstawienia toku rozumowania, które doprowadziło do podjęcia takiej właśnie decyzji. Podkreśla się, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, również wówczas, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim podkreślić trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w połączeniu z jego sentencją - w istocie nie wynika co było przedmiotem rozpoznawanej sprawy. W rubrum wyroku oznaczono przedmiot zaskarżenia jako decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji " w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zwrot opłat abonamentowych", gdy w uzasadnieniu Sąd pokreślił, że: "Zatem przyjąć należy, iż postępowanie prowadzone przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji dotyczyło umorzenia naliczonej należności, którą w dniu 5 marca 2013r. przed złożeniem wniosku z dnia 24 maja 2013r. oraz pisma z dnia 17 marca 2013r. uiściła (...)". W niniejszej sprawie, co słusznie podkreśla autor skargi kasacyjnej, kluczową kwestią było ustalenie treści żądania wnioskodawczyni sformułowanego pierwotnie w piśmie z dnia 17 marca 2013r. ( data wpływu do KRRiT), a następnie w piśmie z dnia 24 maja 2013r. Już z uzasadnienia zaskarżonej decyzji KRRiT wynika, że organ odnotował, iż K.J. zarówno w piśmie wszczynającym postępowanie, jak i kolejnym piśmie składanym w postępowaniu w pierwszej instancji zwracała się to o "zwrot przekazanych Poczcie Polskiej pieniędzy na poczet zaległości w opłatach abonamentowych", to o "umorzenie zaległości". Organ ostatecznie przyjął, że chodzi o umorzenie zaległości, co zdaje się zaakceptował Sąd I instancji (chociaż z drugiej strony, co wcześniej wskazano, inaczej oznaczył w wyroku przedmiot zaskarżonej decyzji). Jednocześnie Sąd I instancji skonstatował, że: "Skoro Skarżąca wnosiła o umorzenie należności, to zmiana treści żądania na etapie składania wniosku o ponowne rozpatrzenie i skargi do WSA nie wpływa na ocenę poprawności zakwalifikowania wniosku wszczynającego postępowanie." To stanowisko Sądu I instancji wydaje się wskazywać, że nie tylko wadliwie zaakceptował stwierdzenia organu dotyczące ustaleń w zakresie treści żądania K.J., ale również sam poczynił dodatkowe ustalenia niemające oparcia w zgromadzonych w sprawie materiałach. Trafnie podkreśla w skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich, że przy braku pewności co do rzeczywistej woli strony w zakresie zgłoszonego żądania obowiązkiem organu było doprowadzenie do jego sprecyzowania, korzystając z możliwości jaką daje art. 64 § 2 k.p.a. Dla oceny obowiązku działania w tym zakresie przez organ nie może pozostać też bez wpływu sytuacja wnioskodawczyni i jej wiek, którą można było odczytać już z pierwszego pisma K.J. – z dnia 17.03.2013r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z postanowień art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 oraz art. 14 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. "Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi (...). Stroną stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, dla którego wszczęcia przepisy prawa materialnego przewidują wniosek, można stać się wyłącznie poprzez uzewnętrznienie swej woli w postaci żądania, w sposób nie budzący zastrzeżeń" (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 1987 r., SA/Wr 829/87 niepubl.). W konsekwencji organ powinien bezpośrednio z wnioskodawczynią ustalić jaka jest treść jej żądania i w zależności od wyników tego postępowania wyjaśniającego toczyć dalsze postępowanie w sprawie. Zarzucenie dokonania tych czynności i samodzielne precyzowanie treści żądania, niezgodne zresztą z częściowo już wyrażoną intencją wnoszącej podanie, stanowiło naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., a także zasady praworządności wywodzonej z art. 7 Konstytucji. Niezauważenie takich uchybień (naruszeń prawa) przez Sąd I instancji stanowi – co do zasady - uchybienie wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązkowi przedstawienia stanu sprawy, co może doprowadzić również do bezzasadnego oddalenia skargi, z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s 478). Jednocześnie uzasadnienie Sądu I instancji nie do końca poddaje się kontroli kasacyjnej. Poza, wskazaną już przez Naczelny Sąd Administracyjnej, sprzecznością między oznaczeniem przedmiotu zaskarżenia a twierdzeniami zawartymi właśnie w uzasadnieniu wyroku - co do przedmiotu sprawy, dodać należy, że Sąd podając w uzasadnieniu, iż w sprawie chodzi o umorzenie należności rozważał jednocześnie merytorycznie kwestie zwolnień z opłat. Wskazując bowiem na treść art. 4 ust. 1 pkt 6 u.o.o.a., stwierdził, że zwolnienia od opłat abonamentowych przysługują dopiero po dopełnieniu czynności, które zostały określone w ww. ustawie i rozporządzeniu, a sama przynależność do jednej z kategorii osób podlegających zwolnieniom od opłat nie uprawnia do zaprzestania ich uiszczania. Sąd I instancji nie podał przyczyn dla których prowadził powyższe rozważania. Z tych wszystkich przyczyn, stwierdzając, że Sąd I instancji uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie może się ostać. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim wskaże jaki jest przedmiot sprawy w której orzeka oraz, uwzględniając powyższe wskazania, rozważy czy organ podjął wystarczające działania dla sprecyzowania zakresu postępowania administracyjnego wszczętego pismem K.J. Przedwczesne natomiast było rozpatrywanie na tym etapie, przy braku ostatecznego sprecyzowania przedmiotu sprawy, drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego problematyki kwestii nadpłaty opłat abonamentowych. Mając powyższe względy na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.