II SA/Po 318/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K., P. K., K. K., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 18 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zamiany nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł (słownie: czterysta złotych). W dniu 21 kwietnia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła, za pośrednictwem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolników (dalej także KOWR) skarga Z. K., P. K., K. K., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie odmowy zamiany nieruchomości. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionują zawarte w piśmie z 18 lutego 2026 r., znak [...], a powtórzone w stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa piśmie z 10 marca 2026 r. stanowisko KOWR co do odmowy uwzględnienia wniosku Z. K., P. K., K. K., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zamianę nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców o łącznej powierzchni 135,7464 ha na nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 590,8977 ha. W skardze zarzucono, iż powyższa odmowa zamiany nieruchomości pomiędzy skarżącymi, a Skarbem Państwa narusza art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 7 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości , art. 24 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości. Stawiając powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie pisma KOWR z 18.02.2026 oraz pisma KOWR z 10.03.2026 w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jako decyzji administracyjnych, względnie na wypadek uznania przez Sąd pisma KOWR z 18.02.2026 lub pisma KOWR z 10.03.2026 za inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. o uchylenie ich w całości na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zdaniem Skarżących zarówno pismo KOWR z 18.02.2026, jak i pismo KOWR z 10.03.2026 stanowią decyzję administracyjną, co zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego i przesądza o legitymacji skarżących do złożenia niniejszej skargi. Argumentując to stanowisko podniesiono, iż pisma KOWR spełniają przesłanki kwalifikacji jako decyzji administracyjnej, ponieważ są: władczym, jednostronnym oświadczeniem – zawierają wyraźne i jednoznaczne oświadczenie jednego podmiotu (KOWR) określające stanowisko tego podmiotu (negatywne dla Skarżących) co do wnioskowanej przez Skarżących zamiany nieruchomości; wydanym przez organ administracji publicznej – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i dyrektorzy oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Zaś zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu KPA w stosunku do dyrektorów oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka - jest Dyrektor Generalny. Oznacza to, że Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR w [...] był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej (tj. do wydania pisma KOWR z 18.02.2026 i z 10.03.2026). Organem administracji – lub szerzej, podmiotem administrującym – jest zresztą każdy podmiot, wykonujący określone przepisami prawa publicznego (prawa administracyjnego) zadania publiczne w konkretnych, indywidualnych sprawach, w szczególności zaś podmiot podejmujący w tych sprawach działania władcze; opartym na przepisach prawa administracyjnego – przepisy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowią regulację z zakresu prawa publicznego, o mieszanym charakterze materialno-ustrojowym, a dotyczą zadań publicznych w zakresie gospodarowania mieniem publicznym. O ile niektóre działania w celu realizacji tego zadania publicznego przyjmują formę czynności cywilnoprawnych (np. dzierżawa, sprzedaż czy zamiana nieruchomości), należy pamiętać, ze katalog prawnych form działania administracji obejmuje nie tylko akty administracyjne, czynności materialno-techniczne itp., lecz także czynności cywilnoprawne. Oznacza to, że chociaż KOWR realizuje zadania publiczne w dużej części w formie czynności cywilnoprawnych, nie pozbawia to przepisów Ustawy charakteru administracyjnoprawnego; określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie – w Pismach KOWR Organ jednoznacznie określił sytuację prawną Skarżących poprzez odmowę zamiany nieruchomości w sprawie, w której Skarżący złożyli do Organu wniosek o jej pozytywne rozpatrzenie (tj. zgodne z wnioskiem). Dalej podniesiono, iż w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w razie, gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepisy prawa nie kształtują stosunku materialnoprawnego na podstawie innej formy działania, obowiązuje zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie podkreśla się, że przyjęcie tej zasady jest możliwe w przypadkach, gdy z przepisu prawa materialnego można wyprowadzić normę prawną, która wymaga konkretyzacji (szerzej zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 93). Powołano się także na judykaty sądów administracyjnych, przesądzające zdaniem skarżących, iż prowadzona przed organem administracji procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową skierowania podmiotu do zawarcia umowy jest procedurą administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej (np. wyrok z 17 maja 2007 r., II GSK 319/06; postanowienie z 17 maja 2007 r., II GSK 336/06; uchwała z 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, postanowienie z 17 maja 2007 r., II GSK 337/06, uchwała z 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12). Zdaniem Skarżących, również w niniejszej sprawie odmowa przez KOWR dokonania zamiany nieruchomości, w ramach procedury prowadzonej w przedmiocie zawarcia cywilnoprawnej umowy zamiany, powinna być uznana za decyzję administracyjną, a w konsekwencji podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ: (a) tylko w ten sposób może być zagwarantowane prawo Skarżących do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), Skarżący nie mają bowiem na tę chwilę roszczenia o zawarcie umowy zamiany nieruchomości, którego mogliby dochodzić przed sądem cywilnym; (b) tylko w ten sposób możliwa jest sądowa kontroli dysponowania przez organ administracji dobrem publicznym (tj. nieruchomościami Zasobu); (c) przesłanki odmowy (ale i zgody) zawarcia umowy zamiany przez KOWR na gruncie Ustawy i Rozporządzenia Ministra Rolnictwa nie są jednoznacznie określone. Organ dysponuje dużą dozą uznaniowości. Należy zatem przyjąć – w świetle ww. konstytucyjnego prawa obywatela do sądu – zaskarżalność aktu Organu. W przeciwnym wypadku Organ miałby możliwość, i to bez jakiegokolwiek nadzoru sądowego, różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, np. jednemu podmiotowi odmówiłby świadczenia pewnego dobra (np. zamiany nieruchomości), zaś innemu, znajdującemu się w zbliżonej lub nawet tożsamej sytuacji, to świadczenie zostałoby przyznane. Taka sytuacja pozostawienia działania organu bez kontroli sądowoadministracyjnej – jako systemowo niedopuszczalna - nie powinna zostać zaakceptowana; (d) w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, lecz nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor KOWR OT w [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie jest sprawą administracyjną i nie należy do właściwości sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 P.p.s.a. Uzasadniając powyższe stanowisko podniesiono, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej jako "Krajowy Ośrodek" lub "KOWR") jest państwową osobą prawną będącą agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa – t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 294). W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, Krajowy Ośrodek realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich. Zakres zadań realizowanych przez KOWR określono szczegółowo w art. 9 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy i należą do nich, m.in. restrukturyzacja oraz prywatyzacja mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze; obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa; administrowanie zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne; zabezpieczenie majątku Skarbu Państwa. Zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2; regulują przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 826 z późn. zm., dalej "u.g.n.r.S.P."). Na podstawie art. 5 ust. 1 u.g.n.r.S.P. Skarb Państwa powierzył Krajowemu Ośrodkowi wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tejże ustawy. Krajowy Ośrodek, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.g.n.r.S.P. Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze między innymi zamiany nieruchomości, która jest jedną z dopuszczalnych form prawnych gospodarowania nieruchomościami znajdującymi się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 54 u.g.n.r.S.P. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem zamiana nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w świetle u.g.n.r.S.P. następuje w drodze umowy, która zostaje zawarta w formie umowy cywilnoprawnej. Na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 8 i 9 u.g.n.r.S.P. zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2553 z późn. zm., dalej jako "Rozporządzenie"). Rozporządzenie określa warunki i tryb zawierania umów zamiany nieruchomości, na mocy których osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej przenoszą na Skarb Państwa własność nieruchomości w zamian za przeniesienie przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, własności nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na te podmioty. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Krajowy Ośrodek może dokonać zamiany na wniosek osoby fizycznej lub osoby prawnej, jeżeli zamiana dotyczy przeniesienia przez ten podmiot własności nieruchomości położonej na terenie gmin lub ich części wskazanych w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1747) w zamian za przeniesienie na ten podmiot przez Krajowy Ośrodek własności nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Rozporządzenie precyzuje i określa warunki konieczne do tego, by Krajowy Ośrodek mógł przeprowadzić zamianę nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W przypadku, gdy warunki określone w Rozporządzeniu nie są spełnione Krajowy Ośrodek, przy braku podstaw prawnych, nie może zawrzeć umowy zamiany. W ocenie skarżonego organu wnioski podmiotów potencjalnie zainteresowanych nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu stanowią dla Krajowego Ośrodka wyłącznie informację o zainteresowaniu zakupem nieruchomości lub nabyciem w innej formie. Czynności podjęte przez Krajowy Ośrodek, zainicjowane poprzez złożony przez skarżących wniosek, związane z gromadzeniem dokumentacji niezbędnej do zajęcia stanowiska w sprawie rozdysponowania nieruchomości Zasobu, udzielane na wniosek odpowiedzi zawierające stanowisko Krajowego Ośrodka, jak i późniejsze czynności związane z zawarciem umowy przenoszącej własność nieruchomości, nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego, a odpowiedź do osób zainteresowanych zamianą nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem do pism zawierających odmowę dokonania zamiany na wniosek zastosowanie mają przepisy u.g.n.r.S.P. i Kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 603 Kodeksu cywilnego przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy. Innymi słowy oznacza to, że zamiana następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze jednostronnej decyzji administracyjnej. Powyższe przesądza o tym, iż zdaniem autora odpowiedzi na skargę przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 P.p.s.a. Natomiast z treści ww. art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej mogą być wyłącznie akty i czynności (a także bezczynność) z zakresu administracji publicznej dotyczące praw i obowiązków mających swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu aktów i czynności mogących stanowić przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Skoro zaś sprawy o charakterze cywilnym nie należą do właściwości sądu administracyjnego, wniesiona skarga winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia, obejmującym również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tej oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, - a także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Właściwości sądu administracyjnego nie można przy tym domniemywać i rozszerzać na kategorie spraw nie objętych powyższą regulacją, względnie przepisami szczególnymi ujętymi w innych ustawach, co wprost wynika z art. 177 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, iż to sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia 18 lutego 2026 r., którą ośrodek ten odmówił uwzględnienia wniosku skarżących i dokonania zamiany nieruchomości pomiędzy skarżącymi, a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Sprawa dotyczy więc zadysponowania (poprzez zawarcie umowy zamiany) nieruchomością wchodzącej w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zauważyć należy, że zamiana jest instytucją prawa cywilnego, uregulowaną w tytule XII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, do której w myśl art. 604 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży. Zbycie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, a do tego sprowadza się zwarcie umowy zamiany, z ta jedynie różnicą, że ekwiwalentem zapłaty ceny jest w tym przypadku przekazanie innej nieruchomości podlega załatwieniu według norm postępowania cywilnego i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż procedura zamiany nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa unormowana została szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości. Taka szczegółowa regulacja wynika bowiem wyłącznie z faktu, iż działalność oraz jednostek go reprezentujących w odniesieniu do mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa mienia państwowego, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter podmiotów wykonujących uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek zarządzających nieruchomościami z zasobu Skarbu Państwa. Nie zmienia to jednak faktu, iż procedura zamiany nieruchomości które stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 6 u.g.n.r.S.P., należy do sfery prawa cywilnego. Co za tym idzie zbycie w drodze zamiany nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa podlega załatwieniu wg norm prawa cywilnego i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić należy, iż zamiana nieruchomości na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 6 u.g.n.r.S.P. wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, przy czym żadne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest zaś równorzędność stron, co oznacza, że rozporządzenia nieruchomością dokonywane w tym trybie przez jej właściciela (a dokładniej podmiot reprezentujący interesy majątkowe Skarbu Państwa) nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Jakikolwiek przepis prawa nie daje bowiem podstawy do jednostronnego, władczego zmuszenia (poprzez wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej) którejkolwiek ze stron potencjalnej umowy zamiany nieruchomości do jej zawarcia i w tym zakresie strony działają w ramach swobody zawierania umów ograniczonej wprawdzie po stronie podmiotu wykonującego interesy Skarbu Państwa postanowieniami przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości, które to rozporządzenie, zgodnie z delegacją ustawową, nie nakłada obowiązku zawarcia umowy zamiany w określonych okolicznościach, a jedynie zawiera regulacje służące zapewnieniu ochrony interesów Skarbu Państwa i ograniczające możliwość dokonania zamiany do pewnych kategorii nieruchomości (por. 3 rozporządzenia) i wskazujące minimalne z punktu widzenia ochrony interesów Skarbu Państwa, warunki po spełnieniu których zamiana jest dopuszczalna. Inaczej rzecz ujmując rozporządzenie ogranicza swobodę zawierania umów po stronie KOWR jedynie jednostronnie, to jest wskazując, kiedy zamiana może się odbyć i na jakich warunkach, nie ogranicza natomiast w żaden sposób swobody podmiotu wykonującego interesy majątkowe Skarbu Państwa, co do samego przeznaczenia danych nieruchomości Skarbu Państwa do zbycia w formie zamiany oraz co do decyzji (rozumianej nie jako decyzja administracyjne, lecz jako powzięcie określonego stanowiska) o zawarciu konkretnej umowy zamiany, w sytuacji gdy odpowiada ona minimalnym wymogom i warunkom wskazanym w rozporządzeniu. Podkreślić bowiem trzeba, iż przeznaczenie nieruchomości do zbycia następuje w zakresie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa i stanowi istotę przysługującego mu prawa własności, które zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego wyraża się w tym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zauważyć nadto należy, iż racjonalny ustawodawca, tak w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym nie przewidział władczego, w formie decyzji administracyjnej kwalifikowania nieruchomości do zamiany, względnie władczego wyrażania zgody na zamianę przez organ administracji, co wprost wskazuje, iż nie zmienił w tym zakresie generalnego charakteru czynności zamiany nieruchomości jako czynności cywilnoprawnej oraz nie przewidział by złożenie wniosku o dokonanie zamiany nieruchomości pomiędzy wnioskodawcą, a Skarbem Państwa inicjowało nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego, pomiędzy tymi podmiotami. Odpowiednich regulacji nie zawarto także w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1747), do art. 28 ust. 1, której odsyła § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna niż chociażby uregulowana w art. 70a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie prawodawca w Prost przewidział, administracyjny i zakończony wydaniem decyzji tryb przekazywania osobom prawnym Kościoła Katolickiego między innymi nieruchomości znajdujących się Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, co przesądzało o również administracyjnym trybie postępowania przed organem współdziałającym w wydawaniu decyzji, to jest Prezesem Agencji Nieruchomości Rolnych, który w tegoż rodzaju sprawach wydawał zaskarżalne w administracyjnym toku instancji, a następnie do sądu administracyjnego, postanowienie, Uwzględniając powyższe aspekty należy przyjąć, że rozpatrywana sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, a organ nie był zobligowany do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Powyższe przesądza o bezzasadności argumentów skargi zmierzających do wykazania, iż pisma KOWR informujące o odmowie zamiany nieruchomości stanowiły decyzje administracyjne. W tym zakresie autor skargi popada zresztą w wewnętrzna sprzeczność, albowiem argumentując, iż pismo KOWR OT w [...] z 18 lutego 2026 r. stanowiło decyzję administracyjną i wskazując, że postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu KPA w stosunku do dyrektorów oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka - jest Dyrektor Generalny, jednocześnie zaskarża pismo KOWR OT w [...], a więc usiłuje wywieść skaerge do sądu administracyjnego pomimo braku wyczerpania środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, co przesądza o tym, iż skarga podlegała by odrzuceniu jako niedopuszczalna także przy przyjęciu stanowiska strony skarżącej, iż odmowa zawarcia umowy zamiany nieruchomości pomiędzy wnioskodawcami, a skarbem Państwa winna przybrać formę decyzji administracyjnej wydawanej w I instancji przez KOWR OT w [...].. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi wskazać nadto należy, iż okoliczność, że strona skarżąca uważa, iż nie jest w stanie wywieść skutecznego powództwa o zobowiązanie Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa do zawarcia umowy zamiany nieruchomości, w żadnym razie nie przesądza o pozbawieniu strony prawa do sądu i konieczności objęcia niniejszej sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, prawo do sądu nie oznacza prawa do wygrania określonego procesu, a jedynie prawo do wystąpienia z odpowiednim roszczeniem, którego zasadność oceniona będzie przez orzekający w sprawie sąd. Kwestia zawarcia określonej umowy cywilnoprawnej, w tym umowy zamiany, ale też sprzedaży nieruchomości podlega zaś niewątpliwie kognicji sądu cywilnego, co wynika wprost z art. 34 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Okoliczność, iż strona skarżąca nie jest w stanie wskazać jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego nakładającego na Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa obowiązek zawarcia na wniosek strony skarżącej umowy określonej treści, a dotyczącej zamiany wskazanych nieruchomości, nie zmienia przy tym oceny, iż kwestia ewentualnego zawarcia bądź odmowy zawarcia takiej umowy, jest sprawą o charakterze cywilnym i należącą do właściwości sądów powszechnych, a w braku jednoznacznej regulacji ustawowej nie można w trybie administracyjnym i podlegającym kognicji sądu administracyjnego, wymusić tak na Skarbie Państwa, jak i innym podmiocie prawa własności, aby zbył należącą do niego nieruchomość. W realiach niniejszej sprawy nie mogło przynieść oczekiwanego przez autora skargi skutku odwołanie się do wskazanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych. Zauważyć bowiem należy, iż żadne z tych orzeczeń nie dotyczyło problematyki zawierania przez podmioty reprezentujące Skarb Państwa, względnie jednostki samorządu terytorialnego umów zbycia własności nieruchomości (tak poprzez sprzedaż jak i zamianę), co przesądza o tym, iż nie znajdą one bezpośredniego zastosowania w sprawie. Ze względu na przedmiot spraw, których powołane orzeczenia dotyczyły nie znajdzie zastosowania w sprawie, także choćby pośrednio podnoszona w nich argumentacja. Wszystkie powołane w skardze dla wykazania kognicji sądu administracyjnego orzeczenia dotyczyły bowiem materii udzielania pomocy finansowej ze środków publicznych, a więc materii co do zasady publicznoprawnej i regulowanej przepisami prawa administracyjnego, w której jedynie udzielenie tej pomocy podmiotowi ubiegającemu się o nią następuje z woli ustawodawcy, nie w formie decyzji administracyjnej, lecz poprzez zawarcie odpowiedniej umowy. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w powołanym wyżej art. 3 P.p.s.a., objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, bowiem czynność ta nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia, czy pozostałych aktów i czynności rozstrzygających o statusie podmiotów, które w stosunku administracyjnoprawnym występują w charakterze podmiotu administrowanego. Okoliczności powyższe obligowały Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.