IV SA/Wa 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. S., A. S., A. S. i A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2014r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta G. i [...] S.A. z siedzibą w K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].11.1978 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], stanowiącej współwłasność O. S. i H. S., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że pismem z dnia 24.09.2007 r., sprecyzowanym pismem z dnia 15.09.2011 r., p. I. S., reprezentowana przez r.pr, R. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].11.1978r., w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...].07.2012 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...].11.1978 r., w części dotyczącej odszkodowania. Decyzją z dnia [...].03.2013 r. Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...].11.2013 r., Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].11.1978 r., w części dotyczącej wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...].02.2014 r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].11.1978 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność O. S. i H. S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tak więc decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...].11.1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2014 r. złożyły [...] S.A. oraz Prezydent Miasta G. [...] S.A. i Prezydent Miasta G. zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wskutek czego organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy na wywłaszczonym gruncie cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji z dnia [...].11.1978. Nadto skarżący wskazali, iż w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu odwołań organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania, jak również podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Wywłaszczenia nieruchomości w sprawie dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].11.1978 r. wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa [...], na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydział Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej, Geologii i Ochrony Środowiska w G. z dnia [...].06.1975 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] realizując wytyczne organu nadzorczego odnalazł ww. decyzję z dnia [...].06.1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny [...]. Jednakże odnalezienie tego dokumentu w dalszym ciągu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy i w jakim zakresie cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, czy też wybudowano tam jedynie rozdzielnię 400 kV. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda w sposób nieuprawniony uznał, iż inwestycja polegająca na budowie [...] została zakończona przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu. W toku postępowania administracyjnego nie zostało to wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, precyzyjny i jednoznaczny. Jedynie bowiem w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej zostałby zrealizowany przed jego dokonaniem, można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Przedmiotowa sytuacja zaś nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, bowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.1978 r. organ wywłaszczeniowy nie sprecyzował, jaka inwestycja została zrealizowana na nieruchomości O. S. i H. S. Wojewoda [...] zaniechał więc wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzącego do ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Minister już w decyzji z dnia [...].03.2013 r. wskazał, iż w sprawie niezbędne jest zebranie dowodów związanych z wykonaniem [...] na przedmiotowej nieruchomości. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii urbanistycznej z dnia nr [...], dotyczącej [...], wynika iż była ona projektowana jako odgałęzienie z zakładowej [...], tak więc następca prawny [...] może być w posiadaniu dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji. Podniesiono również, iż zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tak więc Wojewoda [...] ma możliwość przeprowadzenia chociażby dowodów z zeznań pracowników (w latach 70-tych) Zakładu [...], na wniosek którego wywłaszczono nieruchomość. W przedmiotowej sprawie wskazane też byłoby jednoznaczne ustalenie, co aktualnie znajduje się na wywłaszczonych działkach nr [...]: czy jest to [...], czy rozdzielnia [...]. Ustosunkowując się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, organ wskazał, że kwestia ta może podlegać ocenie dopiero po dokonaniu oceny prawidłowości dokonanego wywłaszczenia. Zdaniem Ministra obecnie nie jest możliwa weryfikacja, czy Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, iż w postępowaniu zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przesłanki dotyczące prawidłowości odszkodowania określone w przepisach tej ustawy, gdyż organ nie zebrał całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2014 r., została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne stało się więc uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...], ponieważ zgodnie z wyrażoną wart. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ naczelny nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym zakresie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S., A. S., A. S., A. C. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 76 k.p.a oraz art. 78 k.p.a poprzez nakładanie na organ I instancji obowiązków dowodowych pomimo istnienia dowodu z dokumentu. Mając powyższe na uwadze domagają się : 1. uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., 2. zasądzenie na ich rzecz skarżących kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1978r. Decyzja została wydana w bezspornym stanie faktycznym, gdzie wprost z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż na nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany przed jej wydaniem, co stanowi rażące naruszenie prawa. Tymczasem zdaniem skarżących Minister Infrastruktury i Rozwoju najwyraźniej pominął okoliczność, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej toczy się od 2007r., a Prezydent Miasta G., jako strona postępowania, miał wystarczająco dużo czasu na zgłoszenie wniosków dowodowych. Należy przy tym wskazać, iż Prezydent miasta G. powinien dysponować całością dokumentacji wywłaszczeniowej i w jego zasobach archiwalnych (siedziba urzędu nie zmieniła się od lat 70-tych) winny znajdować się akta postępowania [...] Skoro odwołujący się od decyzji Wojewody [...] kwestionują treść decyzji z dnia [...] listopada 1978 to winni dostarczyć inne dokumenty, w szczególności znajdujące się w zasobach UM G., podważające tezę o realizacji celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji z [...] listopada 1978. Skarżący wskazali na treść art. 76 § 1 k.p.a zgodnie z którym treść urzędowego dokumentu stanowi dowód tego co zostało w nim zapisane. Jednocześnie interpretacja art. 78 k.p.a w zw. z art. 76 § 3 prowadzi do wniosku, iż dowód przeciwny do dowodu z dokumentów może być przeprowadzony ze źródeł wiarygodnych jakimi są przede wszystkim inne dokumenty. Minister Infrastruktury i Rozwoju całkowicie ignoruje powyższą okoliczność wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu ze świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 6 marca 2015r. uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w K. przyłączyły się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja z dnia [...] października 2014r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 1975r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez w/w organ. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Istotą postępowania nadzorczego jest zatem ustalenie, czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a więc, czy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji poczynienia takiego ustalenia kolejnym działaniem organu powinno zaś być sprawdzenie, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nieważność (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.). Organ zatem winien każdorazowo zbadać, czy w spawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Przedmiotem toczącego się postępowania jest ustalenie czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej przedmiot własności poprzedników prawnych Skarżących nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z mocy art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była potrzeba realizacji budowy [...], zatwierdzonej decyzją Urzędu Wojewódzkiego Wydział Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej, Geologii i Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wskazuje zaś w ocenie Sądu zasadnie na naruszenia, jakie wystąpiły w toku postępowaniu dowodowego prowadzonego przez organ I instancji. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy należy przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornych działkach tj. czy wybudowano [...], jeśli tak to czy rzeczywiście dokonano tego tak jak przyjął organ I instancji powołując się na uzasadnienie kontrolowanej decyzji przed [...] listopada 1978r. Tak treść decyzji wydanej w trybie zwykłym, jak również treść decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może bowiem nasuwać wątpliwości, lecz precyzyjnie określać w jakim i dlaczego przedmiocie kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności. Zatem, mimo generalnej zasady ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym (co do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki nieważności a w konsekwencji czy zachodzą czy też nie nieodwracalne skutki prawne), organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma obowiązek przeprowadzenia w tym kierunku postępowania. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy - tak jak to miało miejsce w badanej sprawie - ograniczony jest materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, poczynienie ustaleń w zakresie terminu zakończenia realizacji inwestycji określonej w kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej, jest konieczne dla dokonania wszechstronnej jej oceny. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu przez strony skarżące sam dowód jakim jest jedno zdanie zamieszczone w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, które de facto doprowadziło do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie, winno podlegać weryfikacji w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy decyzja ta faktycznie obarczona jest wadą nieważności, o której mówi organ I instancji. Na marginesie należy wskazać, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego patrz wyrok z dnia 5 sierpnia 2014 r. I OSK 11/13; LEX nr 1511945 w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Podobnie w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 677/13; LEX nr 1452871. Konkludując, w ocenie Sądu zasadnie Minister uznał, iż Wojewoda [...] wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. naruszył przepisy postępowania odnoszące się do postępowania dowodowego w stopniu, który uzasadniał wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Strona Skarżąca bezpodstawnie wskazuje zaś, że przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., jako dowodu z dokumentu urzędowego wyklucza konieczność zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego z innych źródeł dowodowych. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za niezasadne podniesione w skardze zarzuty, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.