II SA/Wa 1503/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. T. S. zwrócił się do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o wydanie zaświadczenia: - o nieistnieniu stosunku prawnego pomiędzy nim a WAM - zajmowania lokalu mieszkalnego znajdującego się w S. przy ul. [...] w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej: - o istnieniu stosunku prawnego pomiędzy nim a WAM - zajmowania od [...] lipca 2004 roku osobnej kwatery stałej znajdującej się w S. przy ul. [...] na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) w związku z przydziałem osobnej kwatery stałej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 roku Z-cy D-cy Garnizonu S. [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. odmówił T. S. wydania zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż T. S. nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczeń o żądanej treści. Ponadto organ wskazał, iż kwestie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu były już przedmiotem obszernej korespondencji prowadzonej ze stroną przez organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a opis sytuacji prawnej został zawarty w uzasadnieniach wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych. Zatem żądanie wydania zaświadczenia w przedmiocie kwestii rozstrzygniętych w postępowaniu administracyjnym należy uznać za niedopuszczalne. W zażaleniu z dnia 9 maja 2014 r. T. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż zostało ono wydane na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, bowiem organ powołuje się na decyzję przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., której nie otrzymał. Brak natomiast odniesienia się organu do decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. Strona kwestionuje też twierdzenie organu I instancji, iż w obecnym stanie prawnym nie występują "osobne kwatery stałe" i wskazuje, iż istnieje jej interes prawny w urzędowym potwierdzeniu stanu prawnego, tj. zamieszkiwania w osobnej kwaterze stałej zgodnie z zasadą praw nabytych z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.). Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż T. S. wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. (uzupełnionym pismem, które wpłynęło do organu w dniu 15 kwietnia 2014 r.) żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego istniejący, jego zdaniem, stan prawny, tj. zamieszkiwanie w osobnej kwaterze stałej, położonej w S. przy ul. [...], zgodnie z zasadą praw nabytych na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy (...). Jak wynika z akt sprawy T. S., pełniącemu zawodową służbę wojskową, decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] przydzielono osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w S. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. ustawy osoby, którym do dnia jej wejścia w życie przydzielono osobne kwatery stałe zachowywały nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. W dniu [...] marca 2005 r. T. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej a na mocy powołanego wyżej przepisu zachował uprawnienia do przedmiotowego lokalu. Niemniej T. S. zamieszkując w przedmiotowym lokalu nie uiszczał opłat związanych z zajmowaniem lokalu. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. w dniu [...] marca 2011 r., po uprzednim wezwaniu do spłaty zadłużenia, wypowiedział T. S. najem zajmowanego lokalu. T. S. potwierdził doręczenie mu wypowiedzenia w dniu [...] kwietnia 2011 r. Taki tryb postępowania Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. był spowodowany zmianą ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Zmiana ta spowodowała, iż w stosunku do osób niebędących żołnierzami zawodowymi, które zajmują lokale mieszkalne w zasobie Agencji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) i ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe, osoby niebędące żołnierzami zawodowymi, zajmujące lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, z organem Agencji (Skarbu Państwa) łączy stosunek cywilnoprawny, jakim jest najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 678 Kodeksu cywilnego, w razie dopuszczenia się ze strony najemcy zwłoki z zapłatą czynszu za co najmniej dwa okresy płatności, po stronie wynajmującego powstaje uprawnienie do wypowiedzenia stosunku najmu bez zachowania terminów wypowiedzenia, po uprzednim poinformowaniu najemcy o tym fakcie oraz wyznaczeniu dodatkowego terminu do spłaty zadłużenia. Zatem wobec wypowiedzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. stosunku najmu lokalu przy ul. [...] w S., T. S. zamieszkuje w nim bez tytułu prawnego. Organ wyjaśnił, iż w zaświadczeniu potwierdza się istnienie stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji zgromadzonych przed wystąpieniem zainteresowanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Nie jest możliwym natomiast wydanie zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie stanu prawnego a organ administracji winien w takim przypadku odmówić wydania zaświadczenia. Wobec powyższego wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez T. S., stanowiłoby poświadczenie przez organy Agencji nieistniejącego obecnie stanu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanie wyroku potwierdzającego uprawnienie zachowania od dnia 1 lipca 2004 r. przez [...] T. S. - uprawnienia do zajmowania przydzielonej Osobnej Kwatery Stałej - zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.); wydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność umów najmu "lokalu mieszkalnego" sporządzanych przez WAM jako erzac uprawnienia do zajmowania przydzielonej Osobnej Kwatery Stałej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 606, Lex nr 1369011). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu fatycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie do art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie T. S. pismem z dnia 19 lutego 2014 r. wystąpił z żądaniem wydania zaświadczenia: - o nieistnieniu stosunku prawnego pomiędzy nim a WAM - zajmowania lokalu mieszkalnego znajdującego się w S. przy ul. [...] w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej: - o istnieniu stosunku prawnego pomiędzy nim a WAM - zajmowania od 1 lipca 2004 r. osobnej kwatery stałej znajdującej się w S. przy ul. [...] na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) w związku z przydziałem osobnej kwatery stałej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. Z-cy D-cy Garnizonu S. [...]. Jak wynika z akt sprawy T. S., pełniącemu zawodową służbę wojskową, decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] przydzielono osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w S. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. ustawy osoby, którym do dnia jej wejścia w życie przydzielono osobne kwatery stałe zachowywały nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. W dniu [...] marca 2005 r. T. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej a na mocy powołanego wyżej przepisu zachował uprawnienia do przedmiotowego lokalu. Niemniej T. S. zamieszkując w przedmiotowym lokalu nie uiszczał opłat związanych z zajmowaniem lokalu. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. w dniu [...] marca 2011 r., po uprzednim wezwaniu do spłaty zadłużenia, wypowiedział T. S. najem zajmowanego lokalu. T. S. potwierdził doręczenie mu wypowiedzenia w dniu 7 kwietnia 2011 r. Taki tryb postępowania Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. był spowodowany zmianą ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Zmiana ta spowodowała, iż w stosunku do osób niebędących żołnierzami zawodowymi, które zajmują lokale mieszkalne w zasobie Agencji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) i ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe osoby niebędące żołnierzami zawodowymi, zajmujące lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, z organem Agencji (Skarbu Państwa) łączy stosunek cywilnoprawny, jakim jest najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 678 Kodeksu cywilnego, w razie dopuszczenia się ze strony najemcy zwłoki z zapłatą czynszu za co najmniej dwa okresy płatności, po stronie wynajmującego powstaje uprawnienie do wypowiedzenia stosunku najmu bez zachowania terminów wypowiedzenia, po uprzednim poinformowaniu najemcy o tym fakcie oraz wyznaczeniu dodatkowego terminu do spłaty zadłużenia. Zatem wobec wypowiedzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. stosunku najmu lokalu przy ul. [...] w S., T. S. zamieszkuje w nim bez tytułu prawnego. Ponownie wyjaśnić należy skarżącemu, iż w zaświadczeniu potwierdza się istnienie stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji, zgromadzonych przed wystąpieniem zainteresowanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku takich danych w aktach administracyjnych organ winien odmówić wydania zaświadczenia. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełniło tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Pozostałe zarzuty skarżącego zawarte w skardze jak również w zażaleniu są polemiką z innym rozstrzygnięciem organu, tj. decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania T. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w S., na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r.). Powyższa decyzja na skutek wniesienia przez stronę odwołania została utrzymana w mocy decyzją Prezesa WAM nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W związku z wniesioną przez T. S. skargą, powyższe rozstrzygnięcia organów Agencji zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę strony na ww. decyzję Prezesa WAM. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.