II OSK 417/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1461/15 w sprawie ze skargi W. T. na postanowienie Rady do Spraw Polaków na Wschodzie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1461/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Rady do Spraw Polaków na Wschodzie z [...] czerwca 2014r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Rada do Spraw Polaków na Wschodzie stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania W. T. od decyzji Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie z dnia [...] marca 2014 r. o unieważnieniu Karty Polaka. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mocą decyzji Konsula Generalnego RP we Lwowie z dnia [...] marca 2014 r. unieważniona została Karta Polaka wydana dla W. T. Przedmiotowa decyzja została doręczona odwołującemu w dniu 10 kwietnia 2014 r. Decyzja zawierała pouczenie o prawie, terminie i trybie odwołania. W. T. odwołanie wniósł w dniu 14 maja 2014 r. Organ wywodził, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie strona nie dochowała przewidzianego w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka terminu do wniesienia odwołania, to jest 30 dni od dnia doręczenia decyzji Konsula. Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. T. zarzucając naruszenie art. 42 i 43 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że doręczenie decyzji Konsula Generalnego RP we Lwowie z dnia 17 marca 2014 r. o unieważnieniu Karty Polaka na adres skarżącego K. B., u. P. [...] – U., pod którym faktycznie od wielu lat nie mieszka skarżący było skuteczne. Skarżący wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszaniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 42 i 43 k.p.a., organ bowiem nie zrealizował zasad określonych w tych normach. Skarżący wraz z rodziną zamieszkuje od wielu lat w Polsce, obecnie w R. przy ul. W. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Polaków na Wschodzie wniosła o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Organ wywodził, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona po terminie. Stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenie art. 42 i 43 k.p.a są niezasadne z uwagi na przesyłanie korespondencji na adres podany i używany przez skarżącego. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że postępowanie dotyczące unieważnienia Karty Polaka toczy się w oparciu o ustawę z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2014r. poz. 1187 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołane wyżej ustawy do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 4 ust. 2 ustawy Karta Polaka w wersji obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, do postępowań w sprawach należących do właściwości konsulów stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2015, poz. 389). W myśl art. 25a pkt 2 ustawy o funkcjonowaniu konsulów w Rzeczypospolitej Polskiej wydanie decyzji o unieważnieniu Karty Polaka należy do właściwości konsula. Decyzję taką wydaje z urzędu konsul po spełnieniu przesłanek zakreślonych art. 20 ustawy o Karcie Polaka. Z powyższych przepisów wynika, że postępowania uregulowane w ustawie o Karcie Polaka sprawach unieważnienia Karty toczą się według procedury przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i według procedury szczególnej dotyczącej postępowania przed konsulem, w zależności od właściwości organów, a w konsekwencji - od etapu postępowania. Skoro zatem unieważnienie Karty Polaka należy do właściwości konsula, to do załatwiania tego rodzaju sprawy znajduje zastosowanie postępowanie szczególne. Natomiast według kodeksu postępowania administracyjnego toczyć się będzie postępowania w sprawie odwołania od decyzji dotyczącej unieważniania Karty Polaka. Doręczenie, więc decyzji dotyczącej unieważnienia Karty Polaka nie odbywało się wbrew twierdzeniom strony skarżącej w oparciu o przepisy kodeksu postępowania, w tym art. 42 i 43 k.p.a., co czyni zarzuty skargi w tym zakresie nieusprawiedliwionymi. W tym zakresie bowiem konsul procedowała w oparciu o ustawę o funkcjach konsulów w Rzeczypospolitej Polskiej i wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 tej ustawy Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. 1985.35.233). Zarządzenie to nie regulowało jednak szczegółowo kwestii doręczeń decyzji konsula. Paragraf 33 tego aktu mówił jedynie o przekazaniu decyzji stronie na piśmie lub ustnie w zależności od rodzaju sprawy, obowiązujących przepisów i miejsca zamieszkania strony. Konsul uprawniony był więc do doręczenia przez pocztę decyzji dotycząca unieważnienia Karty Polaka. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji zostało potwierdzone podpisem. Organ zasadnie więc przyjął, że decyzja ta została stronie doręczona. Na marginesie zauważyć należy, że mimo, iż strona twierdzi, iż od wielu lat zamieszkuje w Polsce to na pismach kierowanych do Rady do Spraw Polaków na Wschodzie podje adres na U.(k. 12 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o Karcie Polaka odwołanie od decyzji dotyczącej unieważnienia Karty Polaka wnosi się w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Decyzja został doręczona stronie w dniu 10 kwietnia 2014 r., a odwołanie wniesiono 14 maja 2014 r. Zasadnie więc w oparciu o treść art. 134 k.pa. organ przyjął, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, na tym etapie postępowania mają już bowiem zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. W. T. wniosł od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1, art. 173 § 2, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna ich wykładnię, w postaci § 33 i 39 Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem ( M.P. z 1985r., Nr 35 poz. 233), w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 87 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust.1 ustawy z dnia 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2002r., Nr 215, poz. 1823, ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w zakresie doręczenia decyzji dotyczącej unieważnienia Karty Polaka konsul procedowała w oparciu o ustawę o funkcjach konsulów w Rzeczypospolitej Polskiej i wydanej na podstawie art. 31 ust.1 tej ustawy Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. 1985.35.233). Zarządzenie to nie regulowało bowiem szczegółowo kwestii doręczeń decyzji konsula. Paragraf 33 tego aktu mówił jedynie o przekazaniu decyzji stronie na piśmie lub ustnie w zależności od rodzaju sprawy, obowiązujących przepisów i miejsca zamieszkania strony, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd, iż zarzuty skargi w zakresie doręczenia ww. decyzji są nieusprawiedliwione, gdyż doręczenie ww. decyzji nie odbywało się wbrew twierdzeniom strony skarżącej w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 42 i 43 k.p.s., podczas gdy ww. zarządzenie w myśl art. 87 ust.1 Konstytucji nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i zarazem nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji – co wynika wprost z art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP i jednocześnie zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2014r. sygn. akt K 8/14 ( OTK - A 2014/9/105 Dz. U. 2014/1521, LEX nr 1532385), uznane za niezgodne z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134, z art. 42 § 1 oraz art. 43 k.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi będącej konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zasadne byłoby w oparciu o treść art. 134 k.p.a. stwierdzenie uchybienia terminu na wniesienie odwołania, podczas, gdy odwołanie nie zostało skutecznie doręczone Skarżącemu na jej adres zamieszkania, tj. R. ul. W. [...], a więc termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu; Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1461/15 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, ( w tym kosztów zastępstwa procesowego ) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia § 33 i § 39 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z 4 listopada 1985r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem ( Monitor Polski Nr 35, poz. 233) w związku z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 31 ust. 1 ustawy z 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2001r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.) nie jest zasadny. Wyrokiem z 28 października 2014r. sygn. akt K 8/14 ( Dz. U. poz. 1521) Trybunał Konstytucyjny orzekł: w pkt I ppkt 2 wyroku, że zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem jest niezgodne z art. 93 ust.1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 87 ust.1 Konstytucji. W punkcie II orzekł: " Przepisy wymienione w części I tracą moc z upływem 12 ( dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został ogłoszony w Dz. U. 5 listopada 2014r. W postępowaniu przed konsulem zakończonym decyzją z [...] marca 2014r. obowiązywał tryb postępowania przed konsulem unormowany ustawą z 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarządzeniem z 4 listopada 1985r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Trybunał Konstytucyjny odroczył bowiem utratę mocy powołanego zarządzenia z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno zatem w dniu wydania decyzji przez Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie, w dniu wydania postanowienia przez Radę do Spraw Polaków na Wschodzie, jak i rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązywało powołane zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie doręczenia decyzji. Nie ma zatem podstaw do skutecznego zarzucenia naruszenia art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 21 ust. 2 ustawy z 7 września 2007r. o karcie Polaka ( Dz. U. Nr 180, poz. 1280). W oparciu o akta sprawy brak podstaw do podważenia skuteczności czynności doręczenia decyzji. Strony obowiązane są wskazać aktualny adres do doręczeń. Nie obalono ustaleń Sądu co do doręczenia decyzji na adres wskazany w pismach strony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.