II SAB/Wa 323/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z dnia [...] września 2014 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w dniu [...] września 2014 r., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), w nawiązaniu do pisma z dnia [...] września 2014 r., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. kopii umowy zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej zawartej przez KNF z D. sp. z o.o. sp. k., o którym to zleceniu Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała w piśmie z dnia [...] września 2014 r. wraz z ewentualnymi załącznikami, aneksami oraz innymi dokumentami związanymi z tym zleceniem, 2. kopii wszelkiej korespondencji prowadzonej pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego a D. sp. z o.o. sp. k. poprzedzającej zawarcie umowy wskazanej w ust. 1, w szczególności w zakresie zapytania ofertowego oraz złożonej oferty, jak i dokumentów opisujących zakres zlecanych czynności, 3. informacji czy Komisja prowadziła z innymi niż D. sp. z o.o. sp. k. podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo –Kredytowej, a jeżeli tak, o przesłanie kopii tej korespondencji, w tym również złożonych przez te podmioty ofert. Wnioskujący prosił o przesłanie informacji pocztą tradycyjną na wskazany adres. W piśmie z dnia [...] października 2014 r., Komisja Nadzoru Finansowego podała, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnioskowane informacje wymagają od UKNF dokonania stosownych ustaleń, w związku z powyższym wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od daty złożenia. W dniu 14 stycznia 2015 r. [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo – Kredytowa wniosła skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego. W skardze zarzuciła Komisji naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, w oparciu o przepis art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) i wniosła o: 1. zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. stwierdzenie, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie rozpoznania wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia złożenia niniejszej skargi na bezczynność organu Komisja Nadzoru Finansowego nie rozpatrzyła wskazanego wniosku. Komisja nie udostępniła wnioskodawcy żądanych informacji, ani też nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w tym zakresie pozostaje w bezczynności, która w ocenie skarżącego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Dopełnieniem wskazanej powyżej zasady są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie określonym w ww. ustawie. Jak wskazano w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji, w której informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, co wynika wprost z treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skoro przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do organu administracji publicznej w dniu [...] września 2014 r. to tym samym maksymalny możliwy termin jego rozpatrzenia upływał z dniem [...] listopada 2014 r. W tym miejscu podkreślić należy, że zasadą wynikającą z zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przedłużenie terminu powyżej 14 dni należy uznać za mające charakter szczególnie wyjątkowy (por. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Warszawa 2014, Komentarz do pytania 16). Autor ten podkreśla jednocześnie, że okres 14 dni wydaje się wystarczającym czasem na zorientowanie się przez podmiot zobowiązany, czy posiada informacje lub czy jest w sprawie właściwy, jak również do ewentualnego uznania przedmiotu żądania jako niemieszczącego się w definicji informacji publicznej, jak i wydanie stosownej decyzji administracyjnej przewidzianej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zakresu żądanych przez skarżącego informacji, podkreślić należy, że informacje te zostały wskazane w sposób precyzyjny i obejmowały konkretne dokumenty oraz informacje pozostające w dyspozycji tego organu. Tym samym już samo przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku do dwóch miesięcy od daty jego złożenia budzi wątpliwości skarżącego, tym bardziej, że Komisja w piśmie z dnia [...] października 2014 r. ograniczyła się do stwierdzenia o konieczności "dokonania stosownych ustaleń". Komisja nie wskazała przy tym jakiego rodzaju są to ustalenia i dlaczego nie było możliwe ich dokonanie w terminie 14 dni. Niezależnie od powyższego również w przedłużonym terminie rozpoznania wniosku skarżący nie otrzymał żądanych informacji, ani jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Komisję Nadzoru Finansowego, mimo że od dnia złożenia skargi upłynął już okres blisko 4 miesięcy. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy czym bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Komisja podejmuje niezbędne działania w celu możliwie najszybszego wykonania ciążących na organie obowiązków z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie, pełnomocnik Komisji Nadzoru Finansowego, przedłożył decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. i oświadczył, że przedmiotowy wniosek został załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która – w myśl art. 1 p.p.s.a. – odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność w realiach niniejszej sprawy zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej sprawy, wskazać należy, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, publ.: LEX nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, czy obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Co do zasady, obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczone, jeżeli konkretne przepisy rangi ustawowej takie ograniczenie wprowadzają. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Oznacza to, iż zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa jest podmiotem, który może żądać udostępnienia informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. W ocenie Sądu, objęte wnioskiem [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej informacje posiadają przymiot informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych (w tym treść dokumentów), odnoszącą się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związaną z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczącą. Informacją publiczną są zarówno wiadomości bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których wymienione podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż czym innym jest dysponowanie przez organ władzy publicznej informacją posiadającą walor informacji publicznej, a czym innym jest możliwość jej udostępnienia, z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 61 ust. 3 i art. 5 u.d.i.p. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wynika z tego, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz przepisy dotyczące innych ustawowo chronionych tajemnic mają charakter lex specialis i wyłączają dostęp do informacji publicznej, są więc stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowi prawidłowej realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie znosi stanu bezczynności i czyni skargę na bezczynność uzasadnioną. Dokonując oceny treści złożonej do akt decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r., wskazać należy, że zawiera ona odpowiedź na pytanie sformułowane w pkt 1 i 2 wniosku i w tym zakresie należało postępowanie umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Odnośnie pytania zawartego w pkt 3 wniosku, w ocenie Sądu organ nadal pozostaje w bezczynności. Reasumując, Sąd stwierdza, że [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo – Kredytowa nie otrzymała informacji objętej wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. odnośnie punktu 3 wniosku, w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, a nadto organ nie poinformował strony skarżącej, że nie posiada wnioskowanych informacji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Komisja Nadzoru Finansowego w tej części wniosku pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona bezczynność ma postać kwalifikowaną. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, Komisja Nadzoru Finansowego zaczęła podejmować czynności w sprawie dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Zaniechanie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej wynikało z celowego działania, czy też z rażącej opieszałości organu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie, iż z ww. wnioskiem o udzielenie informacji publicznej zwrócił się podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, w pozostałej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt 4 sentencji wyroku.