II SA/Bd 343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi spółki P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Bd 343/15 Uzasadnienie "A" sp. z o.o. w W. złożyła skargę na uchwałę nr ... Rady Gminy L. z dnia ... 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Z. i G., wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem części uchwały - § 8. 1. pkt 1, zakazującego na obszarze całego planu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i § 8.1 pkt 4 zakazującego prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub zespołu działek, do których inwestor posiada tytuł prawny i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - przez wprowadzenie zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, oraz przedsięwzięć oddziałujących poza obszar nieruchomości na której je zlokalizowano, 2. art. 32 Konstytucji – przez przyjęcie zapisów faworyzujących przedsiębiorców którzy działalność rozpoczęli przed uchwaleniem planu, 3. art. 6 i 8 Kpa - przez działanie niezgodne z przepisami, ustanawiając zakaz niezgodny z ustawą, a działania organu, który podejmuje uchwałę i następnie ją uchyla nie budzą zaufania do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż nie doszło do naruszenia prawa - przedsiębiorca telekomunikacyjny może w świetle obowiązujących przepisów, realizować inwestycje telekomunikacyjne, bez potrzeby usuwania z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - zakazów z § 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że jest objęta zakresem pkt 5 § 2 art. 3 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Stosownie do przepisów art. 133 § 1 ww. ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Składając skargę i podnosząc wskazane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego profesjonalny pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał na przepis art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jako podstawę złożenia skargi. Z akt sprawy natomiast wynika, że strona skarżąca "A" Spółka z o.o. nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza jej legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Przepis ten wymaga wykazania przez stronę naruszenia jej własnego zindywidualizowanego, aktualnego tj. istniejącego w chwili wniesienia skargi interesu prawnego. Rzeczą strony było w świetle tego przepisu wykazanie, iż ten interes prawny jest rzeczywisty i wynika z przepisów prawa materialnego i nie ma cech tylko interesu faktycznego co kwalifikuje skargę do jej oddalenia. Nawiasem mówiąc w samej skardze expressis verbis nie wskazano jakie są zamierzenia inwestycyjne skarżącej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności czy zamierzenie inwestycyjne jest "... w zakresie telekomunikacji..." W przedmiotowej skardze stwierdzono tylko, że skarżąca jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wywodząc, że "Realizacji inwestycji (ale bez wyraźnego wskazania jakiej inwestycji, w szczególności czy tylko co jest istotne "stacji bazowych telefonii komórkowej."), na ternie objętym miejscowym planem zagospodarowania pokrywa się z planami inwestycyjnymi." Uczyniono to jednak wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa expressis verbis wskazując, że "Spółka "A" będąc operatorem telekomunikacyjnym ... nie może realizować inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem uchwalonym uchwałą Rady Gminy Radę Gminy L. Nr ... z dnia ... 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z. i części wsi G., gdzie w § 8.1. pkt 1) zakazuje się na obszarze całego planu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, oraz w § 8.1. pkt 4) zakazuje się prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub zespołu działek, do których inwestor posiada tytuł prawny." A więc w tym dokumencie wyraźnie wskazano, że zamierzeniem inwestycyjnym jest wyłącznie budowa "stacji bazowych telefonii komórkowej". Takiego wyraźnego stwierdzenia odnośnie rodzaju i charakteru zamierzonej inwestycji zabrakło jednak w skardze. W tym stanie rzeczy należało – czego nie uczyniła strona skarżąca, opierająca swoją legitymację czynną na przepisie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – sięgnąć do przywoływanej (ale w innym zakresie) w zarzutach skargi, ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro po myśli art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany powołaną w skardze podstawą prawną. Przepis art. 48 tej ustawy stanowi, że uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego mogą zaskarżać przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE, ale tylko "... w zakresie telekomunikacji..." Zaskarżona uchwała w ocenie Sądu nie narusza jednak ani zasad sporządzania planu miejscowego, ani też istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, bądź naruszenia właściwości organów w tymże zakresie, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołanego w podstawie prawnej aktu, skutkowałoby jego nieważnością w zaskarżonej części. Należy także zauważyć, że w procedurze uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 Kpa. Procedurę i zasady uchwalania miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego regulują bowiem przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowany zapis § 8 uchwały nie może być uznany za niezgodny z prawem, w sytuacji, gdy zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i rozbudowy obiektów istniejących dotyczy – co wynika choćby już z tytułu aktu prawnego - tylko części wsi Z. i części wsi G. Rada Gminy L. określiła w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały precyzyjnie zasięg jej obowiązywania stwierdzając, że jest to "teren ograniczony od północy rzeką D., od wschodu granicą administracyjną wsi Z. z pominięciem obszarów leśnych oraz część wsi G., od strony południowo-zachodniej pasem odległości 20-50 m od drogi relacji Z. – G. ul. P.". Oznacza to, że Rada Gminy po myśli art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizując przynależne jej władztwo planistyczne uwzględniła zarówno wymagania ładu przestrzennego, jak i potrzeby interesu publicznego co oznacza, że nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 tej ustawy. W istocie zaskarżone zapisy uchwały w żaden sposób nie zmieniły przeznaczenia terenów innych, niż wymienione w § 1 uchwały, które dotyczą tylko części wskazanych w niej miejscowości. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewidującego szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział sankcji nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, która została podjęta przed wejściem w życie tej ustawy, a mianowicie przed dniem 17 lipca 2010 r., co dotyczy rozpoznawanej sprawy. Z mocy art. 75 ust. 1 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, przepis art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w uchylonych już przepisach ust. 2-8 art. 75 powołanej ustawy. Przepisy te mówiły o "dostosowaniu" przez rady gmin treści m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust. 1 lub wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał sankcji nieważności dla tych ustaleń m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r., które nie odpowiadały wymogom art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są bowiem decyzje administracyjne. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1256) uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do wymogów art. 46 ust. 1. Należy przy tym wyraźnie jeszcze raz podkreślić, że ani w ustawie z 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z 12 października 2012 r. ustawodawca nie zawarł przepisu, który przewidywałby sankcję nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który niekoresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. W tym miejscu wypada wskazać, że uzasadniając projekt ww. ustawy z dnia 12 października 2012 r. wskazano w nim, że podstawowym celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego do Internetu oraz że: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zstępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów." (druk sejmowy Nr 541) W tej sytuacji nie można stwierdzić, iż Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę- co nastąpiło 3 listopada 2008 r. - rażąco naruszyła przepis art., 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., skoro przepis ten wszedł do porządku prawnego później, bo z dniem 17 lipca 2010 r. Nie można bowiem wymagać od Rady Gminy, by uchwalając akt prawa miejscowego stosowała się do prawa, którego nie było, a taka sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Uwzględniając zakres kognicji sądów administracyjnych zauważyć należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. To zaś oznacza, iż sąd, który rozpoznaje sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić ani uchylić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Oczywistym jest także, że wojewódzkie sąd administracyjne są władne do stwierdzenia nieważności uchwały, o ile akt ten w dacie uchwalania naruszał w sposób kwalifikowany prawo. Sąd bada bowiem legalność działań organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego w dacie podjęcia aktu a nie w dacie wyrokowania sądu. Dla oceny wadliwości aktu istotne są przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, te zaś w niniejszej sprawie nie zostały naruszone. Prowadzone powyżej rozważania prowadzą także do wniosku, że nie doszło do naruszenia Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze oraz treść przywołanego przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 151 ww. ustawy Sąd skargę oddalił.