III SA/Gl 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. U. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o osobie ubiegającej się o licencje detektywa oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia .[...] r., którym stwierdzono, że J. U. nie posiada nienagannej opinii w sprawie ubiegania się o przyznanie licencji detektywa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] r., J.U. zwrócił się do [...] Komendanta Policji w K. o wydanie licencji detektywa. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszego postanowienia przez organ odwoławczy, Komendant Miejskiej Policji w J. , w trybie art.. 106 § 5 kpa i art. 268a kpa, stwierdził, że ubiegający się o licencję detektywa nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu stwierdził, że J.U. w miejscu zamieszkania posiada opinię pozytywną. Organ I instancji zaznaczył jednak, że pomimo pozytywnej opinii z miejsca zamieszkania przeciwko wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie karne przed Sądem Rejonowym dla K., pod sygn. [...] o czyny z art. 231 § 2 i art. 271 § 3 k.k. Powyższe okoliczności, w ocenie organu I instancji, nie pozwalają na wydanie w stosunku do wnioskodawcy pozytywnej opinii. W zażaleniu na to postanowienie strona podniosła, iż toczące się postępowanie karne, któremu strona nie przeczy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż nie posiada nienagannej opinii. Strona zarzuciła, iż przy sporządzaniu opinii nie została wzięta pod uwagę sytuacja osobista oraz życie prywatne, a także nienaganna opinia jaką cieszy się w swoim środowisku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2002 r. nr 12, poz. 110 - z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia MSW i A z dnia 9 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji detektywa (Dz. U. z 2004r. nr 181, poz. 1879), pismem z dnia [...] r., zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w J. o wydanie w trybie art. 106 § 5 kpa opinii o J.U.. Organ II instancji stwierdził, że Komendant Miejski Policji w J. , sporządzając opinię o stronie, zebrał materiały zarówno w drodze ustaleń dokonanych w miejscu zamieszkania J. U. oraz poprzez sprawdzenie w posiadanych przez Policję zasobach informatycznych. Strona posiada pozytywną opinię w miejscu swojego pobytu. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że nie była ona zatrzymywana przez KMP J. do wytrzeźwienia, nie były i nie są prowadzone przez ww. jednostkę przeciwko stronie żadne postępowania karne. Powyższe fakty są niepodważalne. Ustalono natomiast, iż przeciwko J. U. toczy się przed Sądem Rejonowym K. postępowanie karne za czyny umyślne z art. 231 § 2, art. 271 § 3 oraz 273 k.k., zagrożone karą pozbawienia wolności. Fakt ten stanowił przesłankę do wydania negatywnej opinii o osobie. Organ II instancji ocenił, ze materiały i dowody z przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania opinii o J. U. w sposób wyczerpujący zostały zebrane i rozpatrzone. Opinia o stronie wydana została w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Fakt oskarżenia strony o popełnienie przestępstw umyślnych nie pozwala obdarzyć J. U. zaufaniem i przyznać mu nienagannej opinii. Policja jako instytucja stojąca na straży ochrony ładu i porządku publicznego nie może kierować się jedynie opinią uzyskaną na podstawie ustaleń dokonanych w ramach prowadzonego przez osobę życia prywatnego, lecz musi brać pod uwagę całość dokonań opiniowanego. Toczące się postępowanie karne o umyślne przestępstwo, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 06 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych stanowi negatywną przesłankę do wydania osobie licencji detektywa. Dalej stwierdził, że organ I instancji w toku postępowania, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie społeczny i słuszny interes obywatela. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został w sposób wyczerpujący Na podstawie całokształtu zebranych informacji Komendant Miejski Policji w J. uznał, iż zebrany materiał uzasadnia wydanie negatywnej opinii o J. U. . W skardze na powyższe postanowienie, J. U. zarzucił [...] emu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 80 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny wbrew dowodom przekonującym za nienaganną opinią skarżącego. Wobec podniesionego zarzutu, J. U. wniósł o uchylenie postanowienia [...] ego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 października 2014 r. i w następstwie uchylenie postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] r. Ponadto w uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie, w dniu 18 czerwca 2015 r., pełnomocnik organu wskazał, że w dniu 24 grudnia 2014 r. wydano decyzję o odmowie wydania licencji detektywa, która jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana : z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa , dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.). Sąd w składzie orzekającym, stwierdził, że zaskarżone postanowienie będące przedmiotem kontroli wedle wskazany wyżej kryteriów nie narusza prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 273) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności detektywistycznej. Działalność regulowana, w myśl art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest działalnością gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Mając na uwadze charakter usług detektywistycznych, określony w art. 2, a doprecyzowany w Rozdziale 2 ustawy o usługach detektywistycznych, wkraczający częstokroć w sferę czynności organów ścigania, organów egzekucyjnych, a przy tym również w sferę prywatności osób trzecich, uregulowanie wykonywania tego rodzaju czynności jest ograniczane przez ustawodawcę. Konsekwencją powyższego stanowiska ustawodawcy jest unormowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o usługach detektywistycznych, iż wykonywanie usług detektywistycznych wymaga licencji detektywa. Z kolei, o wydanie licencji detektywa może ubiegać się osoba spełniająca wymagania określone w art. 29 ust. 1 pkt 1-10 tej ustawy, a w szczególności: 1) posiada obywatelstwo polskie lub obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub przysługuje jej, na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa Unii Europejskiej, prawo do podjęcia zatrudnienia lub wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2) ukończyła 21 lat, 3) posiada wykształcenie co najmniej średnie, 4) ma pełną zdolność do czynności prawnych, 5) nie toczy się przeciwko niej postępowanie o umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, 6) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, 7) nie została zwolniona dyscyplinarnie z Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rządu, wojska, prokuratury, sądu lub z innego urzędu administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie, w okresie ostatnich 5 lat, 8) posiada pozytywną opinię komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych informacji przez Policję albo - w przypadku obywatela innego państwa - przez organ odpowiedniego szczebla i kompetencji państwa, właściwego ze względu na miejsce jej zamieszkania, 9) posiada zdolność psychiczną do wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim, 10) legitymuje się dokumentem potwierdzającym odbycie szkolenia w zakresie zagadnień ochrony danych osobowych, ochrony informacji niejawnych, przepisów regulujących prawa i obowiązki detektywa oraz zasad wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności stwierdzenia przez organy, że skarżący nie posiada pozytywnej opinii Komendanta Miejskiego Policji tj. wymogu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy. Jednocześnie podkreślić należy, że ustawodawca nie określił, jakimi kryteriami powinien kierować się organ Policji przy wydawaniu opinii o kandydatach na licencjonowanych detektywów, zarówno w przepisach powołanej wyżej ustawy, jak i w rozporządzeniu wykonawczym MSW i A z dnia 9 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji detektywa. Brak jest zatem jednoznacznych wskazówek dotyczących okoliczności, których zaistnienie uzasadniałoby wydanie pozytywnej opinii. Skoro jednak opinia taka wydawana jest przez komendanta miejskiego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, czyli organu, który potencjalnie może mieć najwięcej informacji o zainteresowanym - należy przyjąć, że co do zasady opinia ta powinna uwzględniać ogół danych wynikających z aktualnie posiadanych informacji przez Policję. Przy czym, należy podkreślić, że art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy jednoznacznie wskazuje na opinię właściwego komendanta policji, a nie jedynie na opinię z miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję. A zatem opinia z miejsca zamieszkania jest tylko elementem zbioru informacji stanowiących podstawę do wydania opinii przez komendanta policji. Nienaganną opinię w kontekście powyższego może mieć osoba, która zna i przestrzega obowiązujące przepisy prawa i zasady współżycia społecznego (por. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 634/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważając, jakie fakty winny być ustalone w sprawie o wydanie opinii pamiętać należy również, że zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 29 ust. 1 ustawy, opinia jest tylko jednym z warunków weryfikowanych w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania licencji. Z powyższego wywieść należy, że opinia nie powinna opierać się wyłącznie na okolicznościach ustalonych w miejscu zamieszkania. Analiza treści przytoczonych przepisów ustawy o usługach detektywistycznych wskazuje, że przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 1-10 mają charakter samoistny i niezależny od siebie. Jednak mając na uwadze uprawnienia licencjonowanego detektywa, legitymowanie się przez niego nienaganną reputacją ma szczególne znaczenie. Stąd też na jej ustalenie winno się składać zbadanie rozmaitych czynników, a nie tylko zachowanie kandydata w stosunkach rodzinnych i sąsiedzkich w okresie bezpośrednio przed ubieganiem się o licencję. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że przed Sądem Rejonowym dla K. pod sygn. akt [...] toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie o umyślne przestępstwo. Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącego zastosowano środki zapobiegawcze, był tymczasowo aresztowany i z tego powodu został zwolniony ze służby w Izbie Celnej. Zdaniem Sądu, wiedza organu i posiadane informacje w tym zakresie uzasadniały wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nieposiadania przez skarżącego nienagannej opinii, niezbędnej do uzyskania licencji detektywa. Ustalone okoliczności wpływają bowiem na opinię i rzutują na jej treść, która powinna ujmować ogólny obraz zachowania się skarżącego, nie tylko w miejscu zamieszkania. Podkreślenia bowiem wymaga, że wydawana przez organ opinia ma na celu jednoznaczne potwierdzenie, że cechy osobowościowe danego kandydata (przekładające się na posiadaną przez niego pozytywną opinię) stanowić będą gwarancję odpowiedzialnego i rzetelnego wykonywania przez niego zawodu detektywa. Z tego względu nie budzi wątpliwości, że gromadząc materiał dowodowy organy mogą sięgać także do różnych informacji, jeżeli obiektywnie rzutują one i wpływają na opinię, którą wnioskodawca ma w pracy, w sąsiedztwie, czy w innych środowiskach, w których koncentruje działalność i ważne dla siebie sprawy. W ocenie Sądu wszystkie wskazane przez organy fakty bez wątpienia rzutują i wpływają na opinię o skarżącym. Sąd orzekający w sprawie stwierdził przy tym, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz szczególnie skąpa argumentacja postanowienia pierwszoinstancyjnego, w kontekście zebranego materiału, nie stanowią w tej sprawie uchybienia procesowego, które mogłoby w tej sprawie mieć istotny wpływ na jej wynik. Wbrew oczekiwaniom skarżącego pozytywna opinia w miejscu zamieszkania nie jest tożsama z pozytywną opinią komendanta policji opartą na całokształcie zebranych informacji o kandydacie na detektywa (art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy). Mając powyższe na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.