VII SA/Wa 396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2013 r., ([...]) wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu "ponad attyką budynku", znaku świetlnego firmy [...] (18,5 m x 3,22 m), na istniejącej konstrukcji wsporczej, na działce ew. nr [...], obr. [...] przy Al. [...] w [...], Organ wskazał, że Prezydent m. [...], ww. decyzją, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wskazując, że realizacja obiektu jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] - część północna (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1120/14, uchylił zaskarżoną decyzję. Dalej organ odwoławczy wskazał - powołując się na art. 153 ppsa - że zgodnie z oceną Sądu organ I instancji naruszył art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, bowiem nie odniósł się do zarzutów skarżącego, poza ogólnikowymi twierdzeniami i oparł się na nieuzasadnionym i błędnym założeniu, że ww. instalacja narusza, w szczególności § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 planu, ponadto wskazał, że organ powinien ustalić, czy budynek jest w istocie zwieńczony attyką. Organ podkreślił, że Sąd nie przesądził o dopuszczalności bądź niedopuszczalności sprzeciwu pozostawiając tę kwestię do oceny organu. Dalej wyjaśnił, że określenie "ponad attyką budynku" podano w załączonym do zgłoszenia projekcie budowlanym, sporządzonym przez uprawnionych projektantów, którzy złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W wyniku analizy rysunku projektowego i dokumentacji fotograficznej organ stwierdził, iż budynek jest zwieńczony attyką, która jest elementem konstrukcyjnym budynku wystającym ponad powierzchnię dachu. Może mieć formę ścianki, ażuru lub balustrady. Stanowi zabezpieczenie przed rozprzestrzenianiem się pożaru. Niegdyś pełniła głównie funkcję dekoracyjną (Wikipedia). Organ podniósł, że budynek leży na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] - część północna (uchwała Rady m. [...] z [...] kwietnia 2013 r.. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r" poz. [...]), dalej plan. Organ I instancji wskazał, że realizacja nośnika o powierzchni powyżej 3 m2 narusza § 6 ust. 6 pkt 2 i § 6 ust. 7 ww. planu. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz wyroku, organ odwoławczy przyjął, że § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 7 planu jednoznacznie wskazują zakres tj. sytuowanie reklam i szyldów na elewacjach budynków oraz działkach budowlanych (tj. na gruncie), bez ograniczenia wielkości nośników na dachach budynków. Nadto, § 6 ust. 6 pkt 6 planu, który ogranicza umieszczanie nośników reklamowych tylko do budynków z lokalami usługowymi, nie reguluje wielkości nośników reklamowych. W związku z powyższym organ zgodził się z zarzutami odwołania, iż organ I instancji dokonał nieprawidłowej rozszerzającej wykładni powołanych zapisów. Zaznaczył jednak, że organ I instancji powołał się również na § 6 ust. 2 pkt 2 planu, który dopuszcza lokalizowanie reklam o powierzchni nie większej niż 3 m, w tym reklam dwustronnych o powierzchni każdej ze stron nie większej niż 3 m. wyłącznie na terenach: dróg publicznych K.D-G, KD-Z, KD-L, KD-D. jak i działkach przylegających do tych terenów. Podał, że działka nr [...] przylega do terenu dróg publicznych. W świetle ww. przepisu, reklama o wymiarach 18,5 m x 3,22 m na dachu budynku przekracza ustalone planem gabaryty reklamy. Nadmienił, że powyższy przepis nie wskazuje na działkę budowlaną (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 planu - nieruchomość gruntową lub działkę gruntu), jak w § 6 ust. 6 pkt 1 planu. Tym samym realizacja nośnika o podanych wymiarach naruszałaby plan, dlatego wniesienie sprzeciwu odpowiadało art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] i zaskarżając ją w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 153 ppsa przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w ww. wyroku; - art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, niewyjaśnienie zarzutów skarżącego, naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa oraz naruszenie prawa materialnego: - przepisów ww. planu przez błędne zastosowanie i wykładnię § 6 ust. 2 pkt 2 planu; - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawo budowlane przez jego zastosowanie - utrzymanie w mocy sprzeciwu - pomimo niespełnienia przesłanek ustawowych, - art. 4 Prawo budowlane przez naruszenie zasady wolności budowlanej - utrzymanie w mocy sprzeciwu z naruszeniem literalnego brzmienia planu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W skardze przytoczyła stanowisko wyrażone w ww. wyroku wskazujące, że decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o czym niżej, a takie przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 oraz 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdy zważyć, że uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie zawiera właściwej wykładni przepisów prawa. " (zaznaczenia ES). Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, uzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia art. 153 ppsa oraz przepisów prawa materialnego i procesowego, przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej i błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że prawomocny wyrok Sądu stwierdził naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji nie powołał się na § 6 ust. 2 pkt 2 planu. Decyzja organu I instancji zawiera cytaty z § 6 planu, ale jako podstawę sprzeciwu wskazuje jedynie § 6 ust. 6 pkt 2 i § 6 ust. 7, których stosowanie wyklucza ww. wyrok, w którym stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia prawnego dotyczącego interpretacji § 6 ust. 6 pkt 6 planu, w szczególności dotyczącego uzupełnienia w drodze interpretacji jego literalnej treści. Wojewoda nie wskazał przepisów planu, z których wywodzi generalne ograniczenie wielkości nośnika reklamowego, przy czym § 6 ust. 6 pkt 2 oraz § 6 ust. 7 planu wskazane jako podstawa prawna dotyczą reklam umieszczanych na elewacji i umieszczania szyldów, nie dotyczą więc reklamy na dachu budynku - § 6 ust. 6 pkt 6 planu. Według skarżącej zaskarżona decyzja nie uwzględnia oceny prawnej, nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia prawnego, dotyczącego § 6 ust. 6 pkt 6 planu, który dotyczy reklam na budynkach z lokalami usługowymi, nie ogranicza powierzchni reklam "dopuszcza się umieszczanie reklam wyłącznie na budynkach z lokalami usługowymi. " Zgłoszenie nie narusza przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dotyczy bowiem zamiaru umieszczenia liter [...] (reklamy świetlnej ażurowej) na dachu budynku z lokalami usługowymi. Organ utrzymał w mocy sprzeciw do zgłoszenia, wskazując art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i § 6 ust. 2 pkt 2 planu. Zapisy § 6 ust. 2 pkt 2 planu o maksymalnej powierzchni 3 m2 reklam, dotyczą terenów dróg publicznych i działek przylegających do tych terenów. Plan nie zawiera definicji "działki", należy więc zastosować definicję słownikową: «niewielki kawałek ziemi na terenie miasta lub poza nim, «kawałek gruntu przeznaczony pod uprawy rolne lub zabudowę». W § 2 ust. 1 pkt 3 planu zdefiniowano działkę budowlaną jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu". Natomiast "tereny" oznaczające obszar planu są wskazane w § 6 ust. 2 pkt 2 planu jedynie w odniesieniu do dróg publicznych. Tym samym § 6 ust. 2 pkt 2 nie dotyczy budynków poza terenem dróg publicznych. Gdyby plan wskazał tereny przylegające do dróg publicznych (a nie działki) to ograniczenie powierzchni reklam dotyczyłoby zarówno reklam na gruntach oraz budynkach i innych obiektach, bo dotyczyłby obszaru planu. Jednak § 6 ust. 2 pkt 2 planu wskazuje jedynie działki przylegające do terenów dróg publicznych, więc jedynie reklam na gruncie, zarówno wg definicji słownikowej pojęcia "działka" jak i definicji "działki budowlanej" wskazanej w § 2 ust. 1 pkt 3 planu. Zdaniem skarżącej w planie przyjęto technikę legislacyjną polegającą na odrębnej regulacji wielkości reklamy w zależności od miejsca jej umieszczenia. Ograniczenia wielkości nośnika reklamowego do 3 m2 uregulowano w przypadkach, które nie dotyczą reklamy świetlnej na dachu budynku z lokalami usługowymi: -reklama wolnostojąca (§ 6 ust. 3 pkt 6), reklama na wiatach przystankowych (§ 6 ust. 4 pkt 1); reklama na kioskach (§ 6 ust. 5 pkt 1); reklama na tymczasowych ogrodzeniach placów budowy (§ 6 ust. 6 pkt 4). Gdyby § 6 ust. 2 pkt 2 planu wprowadzał ww. maksymalną powierzchnię, nie byłyby potrzebne wymienione przepisy planu. Dalej skarżąca powołała się na zasady poprawnej legislacji wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni § 6 ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 planu, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Pomimo, iż ww. zarzuty powołano w odwołaniu, organ nie zawarł w tej kwestii wyjaśnień, a w odniesieniu do pojęcia "działki" ograniczył się do wykluczenia zastosowania § 2 ust. 1 pkt 3 planu, jednak nie wskazał podstaw własnej wykładni pojęcia "działka", co rażąco narusza art. 153 ppsa oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. ponieważ nie uwzględnia wiążącej oceny prawnej Sądu. Dalej skarżąca podkreśliła, że § 6 ust. 6 pkt 6 planu dotyczący reklam na budynkach z lokalami usługowymi, nie ogranicza powierzchni reklam. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał wykładni rozszerzającej § 6 ust. 6 pkt 6 planu. Strona podniosła, że przedstawiła w zgłoszeniu przepisy prawa, orzecznictwo oraz argumentację wykazującą zgodność inwestycji z prawem, które powtórzyła w odwołaniu. Podała, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w szczególności: - przy interpretacji planu należy uwzględnić ustalenia Studium, które wykluczają generalne ograniczenia wielkości reklamy w oparciu o kryterium powierzchni (np. 3 nr), ponieważ w przypadku reklamy nad budynkiem kryterium ograniczenia są proporcje: "ustalenie proporcji pomiędzy wysokością budynku a umieszczony nad nim reklamą w przedziale od 1/6 do 1/10 w zależności od strefy, wysokości, budynku i formy reklamy (por. pkt 6 Studium) powyższe zapisy Studium są wiążące przy sporządzaniu planów art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - przy interpretacji planu należy uwzględnić zasadę wolności budowlanej, o której mowa w art. 4 Prawa budowlanego; - § 38 ust. 2 pkt 10 planu dopuszcza dotychczasowy sposób użytkowania terenu, (wg definicji z § 2 ust. 1 pkt 1 terenem jest fragment obszaru planu, a zgłoszenie dotyczy kontynuacji użytkowania terenu (obszaru planu) w dotychczasowy sposób; - interpretacja planu nie powinna doprowadzać do wykluczenia reklamy na dachach budynków, a stosowanie maksymalnej powierzchni 3 m2 do reklamy na dachach oznaczałoby de facto jej wykluczenie, ponieważ byłaby ona niewidoczna. Co do zarzutu dotyczącego rozszerzającej interpretacji planu, organ zastosował się do oceny prawnej ww. wyroku w odniesieniu do § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 planu, jednak nie objął zarzutu odnośnie § 6 ust. 2 pkt 2. Dalej – powołując się na orzecznictwo - skarżąca podkreśliła, że wskazywała w toku postępowania i odwołaniu, że niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja planu, wprowadzanie większych ograniczeń prawa własności, niż wynika to z literalnego jego brzmienia. Wskazała, że uzasadnienie decyzji powinno dokumentować wypełnienie przez organ obowiązków procesowych również na poparcie tego stanowiska powołując orzecznictwo. Skarżąca podkreśliła, że obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza m.in. obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w postępowaniu. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodała, że wg orzecznictwa "Niedopuszczalne jest wyrażenie sprzeciwu wobec zamiaru budowy jedynie z uwagi na to że w opinii organu, nie zaś w oparciu o precyzyjne ustalenia planu, pozostaje on w sprzeczności z wyrażonym w planie zakazem." (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2010 r. II SA/GI 578/10 LEX nr 737759). Zdaniem skarżącej, ze względu na ponowne utrzymanie w mocy sprzeciwu i jednoznaczne znaczenie przepisów planu można odnieść wrażenie, że Wojewoda rozpatrywał sprawę raczej w oparciu o subiektywne przekonanie, że reklama jest zbyt duża. Tymczasem litery [...] o powierzchni 59,57 m2 na dachu budynku nie będą postrzegane jako duże, ze względu na specyfikę reklamy ażurowej i miejsce (wysokość) jej umieszczenia. Specyfikę tą uwzględniło ww. Studium (pkt 6). Nadto, organ pomija fakt wydania decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej to zamierzenie. Dalej skarżąca przedstawiła argumentację m.in. odnośnie dostosowania reklamy do skali budynku, braku naruszenia ładu przestrzennego. Wskazała na swój słuszny interes, w szczególności wynikający z zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, oraz konstytucyjnie chronione prawo własności, którego ograniczenie jest dozwolone w wyjątkowych przypadkach, czego nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu "ponad attyką budynku", znaku świetlnego firmy [...] (18,5 m x 3,22 m), na istniejącej konstrukcji wsporczej, na działce ew. nr [...], obr. [...] przy Al. [...] w [...], Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miał fakt, że wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1120/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego rozciąga się również na przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie. Ocena prawna zawarta w motywach wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w danej sprawie. Może obejmować zatem zarówno prawną krytykę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem prawnym, wyjaśnienie powodów dla których zastosowanie określonych przepisów prawa zostało uznane przez sąd za błędne, jak i jakie przepisy prawne winny znajdować zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego w rozumieniu przytoczonego przepisu powoduje, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i zobowiązany jest do jego respektowania, co oznacza również reagowanie w każdym przypadku stwierdzenia niezastosowania się do wskazań sądu przez organ administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy wyznaczają zatem kierunek postępowania sądu, jak i organów administracji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy wprawdzie zastosował się do oceny prawnej Sądu odnośnie braku zastosowania § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 planu, niemniej błędnie wskazał na uchybienie zapisowi § 6 ust. 2 pkt 2 planu, czym naruszył art. 153 ppsa w zakresie, w jakim Sąd wskazał na konieczność – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – m.in. zastosowania przepisów odpowiednich do planowanego rodzaju reklamy. Podzielić należy bowiem stanowisko przedstawione w skardze, że § 6 ust. 2 pkt 2 planu również nie miał zastosowania w tej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że w powyższym przepisie ustawodawca miejscowy dopuścił lokalizowanie na terenach planu reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m2, wyłącznie na terenach: dróg publicznych (...), jak również na działkach przylegających do tych terenów. Wprawdzie § 2 pkt 3 planu definiuje pojęcie działki budowlanej, wskazując, że należy przez to rozumieć (wyłącznie) nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i niniejszej uchwały; niemniej również w świetle jej treści, jako działki (nieruchomości gruntowej lub działki gruntu) nie można traktować dachu budynku, jak przyjął organ odwoławczy. Słuszne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy § 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 planu, a tym samym art. 153 ppsa. W konsekwencji rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku. Organ winien - z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - rzetelnie wyjaśnić, czy, a jeśli tak to który z zapisów planu miał zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności przedmiotem oceny organu winien być § 6 ust. 6 pkt 3 planu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)