II SA/Wa 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem (e-mail) z dnia [...] grudnia 2014 r. J. T. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia Prezesa, jego Zastępców oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w ARiMR w formie imiennej karty zarobkowej (karta przychodu, lista płac lub inaczej nazwany dokument) za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku. Wnioskodawca wniósł o informację prostą, nieprzetworzoną, bez danych adresowych, bez NIP, PESEL oraz innych ewentualnych danych wrażliwych. ARiMR e-mailem z dnia [...] grudnia 2014 r. udostępniła informację publiczną dotyczącą wysokości wynagrodzenia brutto oraz netto Prezesa ARiMR i Zastępców Prezesa ARiMR. Ponadto poinformowała wnioskodawcę o stawkach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego Dyrektora Oddziału Regionalnego oraz Kierownika Biura Powiatowego, jak również przysługującego im dodatku za wieloletnią pracę. Jednocześnie w zakresie formy udostępnienia informacji ARiMR wskazała, że udostępnienie informacji w postaci imiennych kart zarobkowych wymagałoby wielu czynności polegających na przetworzeniu wnioskowanych informacji. W dniu [...] grudnia 2014 r. w korespondencji e-mail ARiMR zwróciła się do wnioskodawcy o wykazanie interesu publicznego. W odpowiedzi, e-mailem z dnia [...] stycznia 2015 r. wnioskodawca odmówił wykazania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku J. T., odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie imiennych kart zarobkowych Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa oraz osób pełniących funkcje publiczne w ARiMR. J. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia. W uzasadnieniu wskazał, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na podstawie art. 104, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p., art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438) utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że przetworzona informacja publiczna to taka informacja, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Odnosząc się do formy udostępnienia informacji żądanych przez wnioskodawcę wskazał, że imienne karty zarobkowe pracowników ARiMR są prowadzone w formie elektronicznej i zawierają znacznie większą liczbę elementów dodatkowych (w tym dane wrażliwe), które nie mieszczą się w zakresie wnioskowanej informacji o wynagrodzeniu osób sprawujących funkcję publiczną. Przygotowanie odpowiedzi na wniosek J. T. w formie imiennych kart zarobkowych wiązałoby się dla ARiMR z dokonaniem szeregu czynności polegających na przetworzeniu wnioskowanych informacji, z uwagi na ww. specyfikę ich gromadzenia, formę oraz ich obszerność. Przygotowanie wnioskowanych informacji oznaczałoby tym samym wytworzenie przez ARiMR nowej, nieistniejącej dotychczas informacji przetworzonej. Organ stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę informacje w formie imiennych kart zarobkowych wymagają przy opracowaniu przez ARiMR użycia dodatkowych sił i środków. Zdaniem organu przedmiotowe informacje zostałyby przygotowane "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W konsekwencji organ stwierdził, że żądana przez J. T. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ podkreślił, że ustawodawca w art. 3 u.d.i.p. określił prawo do informacji publicznej, jednakże w przypadku informacji publicznej przetworzonej uzależnił jej uzyskanie od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie, wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej na żadnym etapie prowadzenia przedmiotowej sprawy. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują na brak istnienia interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej informacji przetworzonej. Interes ten nie został przez skarżącego wskazany na żadnym etapie prowadzonego w tej sprawie postępowania. Nie zostały więc spełnione warunki określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., których zaistnienie obligowałoby ARiMR do ich udostępnienia. Decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r. stała się przedmiotem skargi J. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. i art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie za prawidłowe żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że informacja publiczna została udostępniona w sposób niepełny, gdyż informacje przekazane przez organ były niekompletne, o zbyt wąskim zakresie i w innej formie niż wnioskował. Skarżący podkreślił, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył także innych osób pełniących funkcje publiczne w ARiMR, natomiast Prezes ARiMR, ograniczył swoją decyzję w zasadzie do wynagrodzenia swojego i swoich zastępców. Skarżący zwrócił uwagę, że jego wniosek przede wszystkim dotyczył udostępnienia informacji za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku w formie imiennych kart zarobkowych. Zdaniem skarżącego jest to bardzo istotne, gdyż tylko sprawdzenie pewnego dłuższego okresu czasu umożliwia określenie różnych tendencji i czynników na niewpływających. Także forma udostępnienia ma duży wpływ na funkcjonalność i przydatność udostępnionych informacji. Zdaniem skarżącego niezasadne jest twierdzenie organu, że udostępnienie wnioskowanej informacji w formie dokumentu jest informacją przetworzoną. Skoro organ posiada żądane dokumenty w formie imiennej karty zarobkowej (w postaci elektronicznej) to ich udostępnienie w tej formie nie wymagałoby użycia dodatkowych sił i środków. Zdaniem skarżącego użycie dodatkowych sił i środków oznaczałoby zatrudnienie dodatkowych pracowników, a w niniejszej sprawie taka konieczność nie zachodzi. Skarżący stwierdził, że żądana informacja publiczna nie jest informacją publiczną przetworzoną lecz informacją publiczną prostą, która wymaga jedynie opracowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w formie imiennych kart zarobkowych Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa oraz osób pełniących funkcje publiczne w ARiMR. W ocenie Sądu błędne było zakwalifikowanie przez organ imiennych kart zarobkowych jako informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdego dokumentu, który w swej treści zawiera choćby jednostkową informację mogącą stanowić informację o sprawach publicznych, niezależnie od tego, jakim celom dokument ten służy. Sąd nie ma wątpliwości, że sama informacja o wynagrodzeniu Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa i innych osób pełniących funkcje publiczne w ARiMR stanowi informację publiczną. Jednakże, imienna karta zarobkowa, a zatem dokument zawierający w treści m.in. informację o wynagrodzeniu, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Imienna karta (lista) wypłaconego wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń związanych z pracą jest zakładana przez pracodawcę i prowadzona przez pracodawcę odrębnie dla każdego pracownika, co wynika z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.). Przepis art. 94 pkt 9a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), nakłada na pracodawcę obowiązek prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy, a zakres prowadzenia tej dokumentacji – w tym właśnie obowiązek prowadzenia imiennej karty wypłaconego wynagrodzenia – określa powołane już wyżej rozporządzenie z dnia 28 maja 1996 r. Ta dokumentacja służy celom pracowniczym i może być wykorzystywana w sprawach sporów pracowniczych, dla celów ubezpieczeniowych, czy podatkowych. To pracownik ma prawo do kontroli prawidłowości dokonanej mu wypłaty wynagrodzenia. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby imienną kartę wypłacanego wynagrodzenia za pracę kwalifikować jako informację o sprawach publicznych i to niezależnie od tego, czy dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji pracowniczej w postaci imiennej karty wypłacanego wynagrodzenia za pracę, nawet gdy ta dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i w swej treści może zawierać informację stanowiącą informację publiczną (informacja o wysokości wynagrodzenia). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca uzyskał informacje o wysokości wynagrodzenia Prezesa ARiMR, Zastępców, o stawkach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego Dyrektora Regionalnego Oddziału, Kierowników Biur Powiatowych. Jeśli w ocenie wnioskodawcy udzielona informacja była niepełna i nie wyczerpywała żądania wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. w jakimkolwiek zakresie, to dochodzeniu praw służy skarga na bezczynność organu. Imienna karta wypłacanych wynagrodzeń nie jest informacją o sprawach publicznych, stąd brak było podstaw do wydania przez organ decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia imiennych kart zarobkowych. Wydając decyzję administracyjną w tej sprawie organ rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji administracyjnej w zw. z art. 104 k.p.a. Należało bowiem jedynie pismem poinformować wnioskodawcę, że imienna karta wynagrodzeń nie stanowi informacji publicznej i wobec tego nie wchodzi w zakres przedmiotowy u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie tej ustawy w tym zakresie. Wobec zaistnienia podstawy nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd nie dokonywał oceny zarzutów skargi kwestionujących uznanie przez organ żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.