II SA/Gl 226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg M. S., I. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargi. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku 62 właścicieli gospodarstw rolnych (rolników indywidualnych oraz Agencji Nieruchomości Rolnych), których łączny obszar gruntów objętych wnioskami stanowił 351,1821 ha, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębu ewidencyjnego W.gmina P. o powierzchni 737,2221 ha. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ ten działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 27 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 178 poz.1749 ze zm.), dalej zwaną "u.s.w.g." w pkt 1 zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu W. o łącznej powierzchni ewidencyjnej 737,0678 ha, uwidoczniony na mapach obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów, na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, zgodnie z protokołem spisanym w dnia [...] r. W pkt 2 zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należytych wpłat, zaś dla uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem ustalił należne dopłaty. W pkt 3 decyzji Starosta [...] orzekł o przejściu na własność Gminy P. gruntów wydzielonych na cele miejscowej użyteczności publicznej, w tym wydzielonych pod drogi działek o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 o łącznej powierzchni 3.3956 ha. W pkt 4 zatwierdził nowy przebieg granicy między obrębami: W. i P. zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszej decyzji. W pkt 5 wymienił siedmiu uczestników (w tym M. S.), których zastrzeżenia do projektu scalenia zostały uwzględnione, w pkt 6 natomiast pozostawił bez uwzględnienia jako bezzasadne zastrzeżenia trzech uczestników. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Starosta przedstawił i omówił poszczególne etapy postępowania scaleniowego, przywołując właściwą w tym zakresie podstawę prawną. Od powyższej decyzji odwołali się A. i I. W. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej działki poscaleniowej oznaczonej nr 12. W ocenie odwołujących się odległość od ich budynku gospodarczego do granicy działki winna wynosić co najmniej 6 m, aby umożliwić swobodny przejazd zmechanizowanym sprzętem rolniczym. Wskazali przy tym, że właściciel działki o nr 13 posiada przejazd o szerokości ok. 9 m. Ich zdaniem, nie zostali potraktowani w procesie scalenia tak samo jak inni uczestnicy, posiadający po scaleniu działki w podobnej konfiguracji. Poinformowali także, iż już we wcześniejszym wystąpieniu do Starosty zwrócili uwagę na brak wyznaczenia na gruncie pkt 4 i 8. W załączeniu przedstawili szkic sytuacyjny z nowym poscaleniowym przebiegiem granic proponując jego skorygowanie. Od powołanej decyzji Starosty [...] odwołał się także M. S. podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Zarzucił decyzji niespójność sentencji z uzasadnieniem oraz niejasność zapisów. Podniósł, że w pkt 5 rozstrzygnięcia organ postanowił uwzględnić zgłoszone m.in. przez niego zastrzeżenia do projektu scalenia, przy czym z uzasadnienia wynika, że wraz z szesnastoma innymi uczestnikami scalenia wycofał zastrzeżenia i przyjął projekt scalenia gruntów bez zastrzeżeń, jak również, że zastrzeżenia siedmiorga uczestników, w tym jego, komisja scaleniowa uznała częściowo lub w całości za zasadne w następstwie czego zmieniono projekt scalenia. Odwołujący się wytknął organowi, że ww. informacje nie zostały potwierdzone żadnymi dokumentami. Przy czym dokumenty takie nie zostały mu przedstawione, co tym samym pozbawiło go czynnego udziału w sprawie. Nadto w jego ocenie przeprowadzone scalenie pogorszyło warunki gospodarowania. Zakwestionował prawidłowość powołania komisji scaleniowej poprzez ustalenie jej w liczbie 16 osób, co jego zdaniem naruszyło art. 9 ust. 1 u.s.w.g. a także okoliczność, że w skład komisji weszła osoba będąca stroną w zastrzeżeniu. Odwołujący zgłosił uwagi co trybu rozpatrzenia wniesionych przez niego zastrzeżeń, argumentując, że dokument z 14 kwietnia 2014 r. stwierdza rozpatrzenie, a nie opiniowanie zastrzeżeń przez komisję scaleniową. Podniósł także, że nie jest mu znany dokument, potwierdzający, że w wyniku zmian w projekcie scalenia, ponowne wyznaczenie na gruncie było okazane zainteresowanym uczestnikom stosownie do art. 26 u.s.w.g. W piśmie z dnia 29 września 2014 r. M. S. zwrócił się do Kolegium z prośbą o włączenie do postępowania odwoławczego oceny prawidłowości prac geodezyjnych wykonanych w trakcie realizacji projektu scalenia gruntów m.in. w związku z otrzymaną odpowiedzią [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium orzekło w oparciu o art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12, art. 13 ust. 1, art. 20, art. 27 ust. 1 i 4, art. 28 ust 1 i 2 u.s.w.g. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko uznał, że postępowanie poprzedzające zatwierdzenie projektu scalenia gruntów, przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Na poparcie powyższego organ przedstawił stan faktyczny sprawy ze wskazaniem spełnionych wymogów prawnych. Zdaniem Kolegium akta administracyjne sprawy dokumentują kolejne czynności podejmowane w ramach postępowania. Wybór komisji pełniącej funkcje doradcze oraz rady uczestników scalenia, jak również fakt zapewnienia uczestnikom postępowania scaleniowego w nim udziału oraz możliwość wpływu na kształt projektu scalenia, oszacowanie ich nieruchomości oraz przyjęte na potrzeby scalenia zasady szacunku znajdują potwierdzenie w protokołach z zebrań i posiedzeń komisji oraz kwestionariuszach życzeń. Kolegium odpierając zarzuty odwołań podkreśliło, że zgłaszającym zastrzeżenia do projektu scalenia zapewniono udział w posiedzeniu komisji rozpatrującej zastrzeżenia, a następnie poinformowano o sposobie ich rozpatrzenia. W przypadkach uznanych za konieczne dokonano wizji w terenie. Osobom, których dotyczyły zmiany wprowadzone do projektu scalenia w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń, okazano projekt w nowym kształcie. Powyższe czynności utrwalono w protokołach załączonych do akt. W ocenie Kolegium został zrealizowany cel określony w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Organ podniósł, że za poprawnością przeprowadzonego postępowania scaleniowego świadczy fakt, iż większość uczestników nie zakwestionowała projektu scalenia. Na 211 uczestników, bez zastrzeżeń projekt przyjęło 116, co stanowi 55% wszystkich uczestników. Przy czym z 27 zastrzeżeń: 17 (w tym także zastrzeżenie A. W.) zostało wycofanych po ponownym zapoznaniu się z projektem scalenia, 3 zastrzeżenia zostały uznane za bezzasadne a 7 (w tym M. S.) uwzględniono w całości lub w części. Nadto organ uznał, że uczestnicy scalenia otrzymali grunty o wartości szacunkowej odpowiadającej wartości dotychczasowych gruntów. Podkreślił także, że wykonana w wyniku zagospodarowania poscaleniowego budowa i przebudowa dróg poprawi gospodarowanie. Organ odwoławczy, nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zwrócił uwagę na techniczny charakter rozwiązań scalenia gruntów, które jest zbiorowym zabiegiem urządzeniowo-rolnym (gospodarczym), przy opracowywaniu którego organ administracyjny korzysta z pewnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym możliwym uwzględnieniu interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie takie nie musi być zgodne z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa, zwłaszcza, że postawa uczestnika oczekującego wyłącznie na poprawę warunków gospodarowania rodzi konflikty. I tak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odnosząc się do zarzutów A. i I. W. wyjaśniło, iż w trakcie postępowania scaleniowego nie można, z uwagi na jego zakres, uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia. Charakter postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz, który obejmuje zwykle rozległy obszar, nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z uczestników. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Organ odnosząc się do zarzutu niespójności zapisów w sentencji oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że kwestionowane zapisy odnosiły się do M. S., działającego zarówno w imieniu własnym, jak i w charakterze pełnomocnika S. S. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że odwołujący się nie podał na czym polega pogorszenie jego warunków gospodarowania. Zauważyło także, że z akt sprawy wynika, że działka o nr przedscaleniowym 14, po scaleniu została wydzielona w tych samych granicach a granice przy drodze oraz przy rowie zostały zaznaczone palami. Ustaliło także, iż kwestionowany przez M. S. przebieg granic oraz granice działki nr 15 sprawdzono w terenie w dniu 16 kwietnia 2014 r. W trakcie wizji projektant scalenia dokonał wcześniej omówionych zmian, w skutek czego m.in. odwołujący się otrzymał działkę o nr 16. Organ odnotował, że w karcie uczestnika scalenia nr 106 na str. 3 znajduje się zapis potwierdzony podpisem odwołującego, że w dniu 13 maja 2014 r. została okazana mu nowo projektowana działka po zmianie komisyjnej. Tym samym zarzut odwołania o braku informacji o wprowadzeniu zmian do projektu scalenia organ uznał za nieuzasadniony. Kolegium wskazało również na bezskuteczność zarzutów w zakresie nieprawidłowości powołania komisji scaleniowej oraz trybu rozpatrzenia zastrzeżeń. Zaznaczyło nadto, iż jak wynika z wyjaśnień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, nie jest on organem właściwym do oceny prawidłowości prac geodezyjnych wykonanych podczas scalenia nieruchomości z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżyli do tut. Sądu – M. S. oraz I. i A. W. W skardze M. S. zawnioskował o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a także wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu, skarżący wytknął zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", a także naruszenie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Opisując przebieg postępowania odwoławczego podniósł, że organ nie odniósł się w pełni do jego odwołania, a w szczególności do kwestii pogorszenia warunków korzystania z działek o nr 14 i 15 (tj. dostępu do budynków) oraz udziału właściciela sąsiedniej działki, co do której granicy skarżący składał zastrzeżenia, w komisji scaleniowej. Nadto oświadczył, że podpisał projekt scalenia, jednakże potwierdzenie to nie dotyczyło wyżej powołanych działek. Wskazał na sprzeczność w ustaleniach Kolegium, a mianowicie poprzez przyjęcie, że raz przedmiotowe działki pozostają bez zmian, a następnie, że w projekcie scalenia dokonano ich zmian. Jednocześnie zaznaczył, że w istocie, czy działki te pozostają bez zmian miało wyjaśnić postępowanie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. w sprawie merytorycznej kontroli prac geodezyjnych wykonywanych w ramach postępowania scaleniowego. Zdaniem skarżącego Kolegium nie wyczerpało, nie zebrało i nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego oraz nie podjęło wszystkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wytknął organowi, że prawidłowość prac geodezyjnych oceniło jedynie w oparciu o ilość złożonych i rozstrzygniętych zastrzeżeń, a nie na wyjaśnieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prac geodezyjnych. Skarżący zakwestionował również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] r. Z kolei I. i A. W. w skardze wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem: art. 1 u.s.w.g. - poprzez niekorzystny po scaleniu kształt ich nieruchomości, art. 23 ust. 2 i art. 26 u.s.w.g. - poprzez brak okazania słupka granicznego oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez przeprowadzenie postępowania scaleniowego w sposób nierzetelny, pośpieszny, z zatajeniem ważnych informacji dla osób bezpośrednio zainteresowanych, czego przykładem mogą być działki bez dojazdów, które okazane zostały właścicielom po zakończeniu scalenia. Skarżący ponownie podnieśli, że brak słupka granicznego w pkt 4 uniemożliwia im ustalenie odległości na jedyny na ich posesji przejazd sprzętu rolniczego. Skarżący zakwestionowali także przesunięcie słupka granicznego nr 7 w ich stronę o około 3 m, wskazując jednocześnie, że kamień graniczny, wyznaczony przez geodetę sądowego w postępowaniu rozgraniczeniowych od kilkunastu lat był przemieszczany przez sąsiada. Wskazali, że po scaleniu granice ich nieruchomości są załamane w kilku miejscach (tj. od pkt 3 do 7), co skutkuje gorszym jej zagospodarowaniem i funkcjonalnością. Zarzucili także pominięcie przy scalaniu faktu, że dawna działka o nr 17, stanowiąca drogę dojazdową do łąk, została w przeszłości zabrana A. W. bez wywłaszczenia, zaś w spornym postępowaniu nie otrzymali w zamian żadnej nieruchomości. Wytknęli także organowi brak uwzględnienia ujętego w kwestionariuszu życzeń rowu odwadniającego, jak również skrócenie terminu wycinki drzew. Zdaniem skarżących Kolegium nie odniosło się merytorycznie do zawartych w ich odwołaniu zarzutów. Oświadczyli nadto, że wycofanie zastrzeżeń wynikało z obawy poniesienia kosztów projektu scalenia oraz postępowania sądowego. Wyżej powołane skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Gl 226/15 i II SA/Gl 228/15. Zarządzeniem z dnia 13 marca 2015 r. Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy i postanowił prowadzić je pod sygnaturą z niższym numerem. Udzielając odpowiedzi na złożone skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 10 czerwca 2015 r. A. W. podtrzymał skargę, akcentując że aktualny przebieg granicy jest dla niego mniej korzystny - miał 8 znaków, a ustalono 12, zaś działka stała się bardziej nieregularna. Zwrócił uwagę, że do dnia dzisiejszego geodeta nie oznaczył precyzyjnie jednego ze znaków. Nadto w obrębie jego działki znalazł się rów melioracyjny, w którym został osadzony znak graniczny. Dodatkowo wskazał, że wcześniej znak graniczny był okazywany w innym miejscu niż w rzeczywiście ustabilizowanym. Podkreślił, że dla podpisania dokumentacji, co miało miejsce przed osadzeniem wszystkich znaków granicznych, duże znaczenie miała groźba ponoszenia kosztów postępowania. Po okazaniu A. W. w aktach map z przed i po scaleniu potwierdził on, że odnoszą się one do jego działki, która była przedzielona drogą. M. S. podtrzymując skargę oświadczył, że jego rolnicza działka uzyskała nieregularny kształt co utrudni jej uprawę, przy czym utracił także dojazd do zabudowań. Na pytanie Sądu poinformował, że przed wydaniem decyzji okazano tylko punkty obrysowe, a nie projekt scalenia na gruncie. Nadto dodał, że projekt podpisano gdyż strony były wcześniej informowane, że granice będą przebiegały po liniach prostych, od czego w decyzji odstąpiono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. W ocenie Sądu organ odwoławczy analizując poszczególne etapy postępowania scaleniowego słusznie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, przy czym organ ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń przedstawiając stosowne wyjaśnienia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Na wstępie wskazać należy, że przydział działek nowo wydzielonych opiera się na uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ wyważa interesy wszystkich uczestników scalenia dokonując wyboru najbardziej racjonalnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika postępowania, nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt l OSK 1538/11; z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 908/04; z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt II SA 289/98). W świetle art. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98, co uwzględnione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy (także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 8 listopada 1 r., sygn. akt II OSK 123/05). Odnosząc się do zarzutów skarżących w kwestii przyjętych w postępowaniu scaleniowym rozwiązań należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została podjęta zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 33 u.s.w.g. w sprawach w niej nie uregulowanych mają zastosowanie przepisy k.p.a. W szczególności ocenie Sądu podlega, czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie jest natomiast władny oceniać o słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego niewątpliwie ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników, a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98). Zatem w celu dokonania oceny zgodności przeprowadzonego postępowania scaleniowego z prawem konieczne jest prześledzenie procedury w kontekście uregulowań zawartych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, albo na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu (art. 3 i 4 u.s.w.g.) W pierwszym przypadku wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 u.s.w.g.). Postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Starosty [...] na wniosek 56,88% wszystkich właścicieli gospodarstw rolnych, których łączny obszar gruntów objętych wnioskami stanowił 47,64 % powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 u.s.w.g. jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. W rozpoznawanej sprawie, stosownie do powołanego przepisu, na zebraniu uczestników scalenia w dniu 3 sierpnia 2012 r. została wyłoniona rada uczestników scalenia w liczbie 10 osób. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.s.w.g. grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Starosta [...], w oparciu o powyższe, zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2013 r. powołał komisję scaleniową, pełniącą funkcje doradcze w procesie scalenia, w liczbie 16 członków. W skład komisji weszli: rada uczestników scalenia wsi W., przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy P., przedstawiciele Agencji Nieruchomości Rolnych, przedstawiciel [...] Izby Rolniczej oraz przedstawiciele Starosty [...]. Natomiast zawiadomieniem z dnia 17 maja 2013 r. organ pierwszej instancji poinformował o wprowadzeniu zmian w składzie komisji scaleniowej. Zmiana ta dotyczyła przedstawicieli Agencji Nieruchomości Rolnych i przedstawiciela [...] Izby Rolniczej, co zmniejszyło w efekcie jej liczbę o jednego członka. W ocenie Sądu zarówno rada uczestników scalenia, jak i komisja scaleniowa zostały powołane zgodnie z obowiązującym prawem. Ustawodawca przewidział dolną i górną granicę członków rady uczestników scalenia, zaś przy komisji scaleniowej wskazał na skład jej członków, nie podając ich liczby. Jednocześnie odnosząc się do zastrzeżeń M. S. odnotować wypada, że główny trzon komisji scaleniowej stanowi rada uczestników scalenia wybrana przez samych uczestników scalenia. Następnym etapem scalenia jest określenie przez uczestników scalenia zasad szacunku gruntów (art. 11 u.s.w.g.). Wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu ma okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem (art. 12 ust. 1 u.s.w.g.). Na zebraniu tym oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (art. 12 ust. 2 u.s.w.g.). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja scaleniowa, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (art. 12 ust. 3 u.s.w.g.). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.s.w.g. zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Tryb podejmowania uchwał w sprawie określenia zasad szacunku gruntów oraz zgody na dokonany szacunek gruntów reguluje art. 13 ust. 2-3 u.s.w.g. Wskazano w nim, że zapadają one na zebraniach zwołanych przez starostę, większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie natomiast niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Każdemu uczestnikowi scalenia przysługuje jeden głos. Art. 22 ust. 1 u.s.w.g. stanowi, że projekt scalenia powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów biorą udział z głosem doradczym członkowie komisji scaleniowej (ust. 2 powołanego artykułu). Projekt scalenia określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie, wyznacza się go na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany (art. 23 u.s.w.g.). Uczestnicy scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu (art. 24 ust. 1 u.s.w.g.) Zastrzeżenia do projektu rozpatruje starosta po zasięgnięciu opinii komisji scaleniowej (art. 24 ust. 2 u.s.w.g.). Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji (art. 25 ust. 1 u.s.w.g.). W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin (art. 25 ust. 2 u.s.w.g.). O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczony terminem (art. 25 ust. 3 u.s.w.g.). Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwaniu do udziału w tych czynnościach (art. 25 ust. 4 u.s.w.g.). Każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26 u.s.w.g.). Przenosząc powyższą regulację prawną na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że uczestnicy scalenia informowani byli o wszelkich czynnościach na zwoływanych w prawidłowy sposób zebraniach. Wstępny projekt scalenia, tak jak i projekt scalenia, zostały okazane uczestnikom scalenia, zaś zastrzeżenia do projektu scalenia były rozpatrywane przez komisję, po uprzednim wysłuchaniu wnoszącego zastrzeżenia. Zgłaszającym zastrzeżenia zapewniono udział w posiedzeniu komisji, informując następnie o sposobie rozpatrzenia zastrzeżenia. W przypadkach uznanych za konieczne dokonano wizji w terenie. Osobom, których dotyczyły zmiany wprowadzone do projektu scalenia w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń, okazano projekt w nowym kształcie. Posiedzenie komisji rozpatrującej zastrzeżenia było protokołowane, tak jak wszystkie zebrania odbywające się w toku postępowania scaleniowego. Z protokołów tych wynika, że uczestnicy postępowania byli informowani o wszystkich czynnościach, jak i obowiązujących regulacjach prawnych. Zwrócić należy także uwagę, że w świetle powołanych przepisów, komisja pełni rolę opiniodawczą, a starosta rozpatruje zastrzeżenia. Jednakże przepisy nie określają formy w jakiej ma nastąpić rozstrzygnięcie zastrzeżeń przez starostę. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby organ uwzględnił stanowisko komisji i dał temu wyraz w treści decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Powyższe nie oznacza w cale scedowania uprawnień organu na inny podmiot. Starosta, zatwierdzając w zawisłej sprawie projekt scalenia w kształcie zaproponowanym przez projektanta scalenia z uwzględnieniem zastrzeżeń, w istocie wyraził swoje stanowisko aprobując ustalenia komisji. Należy podkreślić, że zadaniem organów opiniujących jest przedstawianie określonej opinii, która może być następnie w całości lub w części zaakceptowana lub odrzucona przez organ podejmujący decyzje. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął stanowisko komisji scaleniowej uznając, że jest ona najlepiej zorientowana w sprawie. Sąd pragnie zauważyć, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie przewiduje, aby z okazaniem projektu scalenia w nowym kształcie, tj. po wprowadzeniu zmiany w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń otwierał się bieg nowego terminu do wniesienia zastrzeżeń. Nadto wskazać przyjdzie, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, weszła do obrotu prawnego z zachowaniem warunków określonych w art. 28 u.s.w.g.. Przepis ten stanowi, że decyzję taką podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie scalano grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Analiza akt sprawy wskazuje, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone przez Starostę [...] stosownie do przewidzianej w ustawie procedury, przy jednoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu – uwzględniając zarzuty podnoszone przez skarżących tak na etapie postępowania scaleniowego, jak i odwoławczego – że w zawisłej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skargach przepisów o charakterze ustawowym. W tym zakresie nie jest zasadny zarzut jakoby cel scalenia nie został osiągnięty. Oczywistym jest, że procedura scalania i wymiany gruntów dokonuje niejednokrotnie radykalnej zmiany konfiguracji działek, co jednakże w przypadku skarżących nie miało miejsca. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie naruszyły także granic uznania administracyjnego. Doszło bowiem do zatwierdzenia projektu scalenia, który jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, stworzył bardziej dogodne warunki do gospodarowania tymi gruntami wszystkim uczestnikom scalenia, poprawił również strukturę obszarową gospodarstw, zlikwidował uciążliwą szachownicę gruntów, poprawił ich rozłóg, zmniejszył liczbę działek w gospodarstwach. Przechodząc do oceny argumentów skarżących zmierzających do wykazania, że zostali pokrzywdzeni scaleniem, wypada ponownie wskazać na specyfikę postępowania scaleniowego. Gwarancję przeciwdziałania pokrzywdzeniu poszczególnych uczestników stanowić mają przepisy regulujące zasady przydzielania gruntów, w szczególności art. 8 i art. 14 u.s.w.g. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.s.w.g. uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Zasadę tą zachowano w przypadku skarżących, przy czym działka M. S. o nr przedscaleniowym 14, po scaleniu została wydzielona w tych samych granicach, a zatem jest to w istocie ta sama nieruchomość. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący nie kwestionowali przyznanych gruntów pod względem wartości szacunkowej. Natomiast przedstawiona przez skarżących kwestia złego oznaczenia (bądź jego braku) znaków granicznych nie może być objęta ramami niniejszego postępowania, stanowi ona bowiem odrębną sprawę. Czymś innym bowiem jest zatwierdzenie projektu scaleniowego gruntu, a czymś innym wznowienie postępowania w sprawie znaków granicznych. Konkluzja organu odwoławczego, że nie doszło do pogorszenia warunków gospodarowania w odniesieniu do skarżących znajduje potwierdzenie w porównaniu sytuacji własnościowej przed scaleniowej i poscaleniowej skarżących. Rozważania Kolegium zasługują na pełną aprobatę i w związku z tym zostały obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Podzielając zawarte tam poglądy i wnioski należy podkreślić, że zarzuty skarżących zostały rozpatrzone zgodnie z przepisami prawa. Zaskarżona decyzja omawia argumenty wysuwane w każdym z odwołań i zawiera stanowisko organu co do treści tych odwołań. Sąd reprezentuje pogląd, iż o racjonalności opracowania projektu scalania gruntów świadczą dwie podstawowe przesłanki: po pierwsze zachowanie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, po drugie ilość zgłoszonych zastrzeżeń przez uczestników scalenia. Pierwsza przesłanka ma charakter obiektywny, pozwalający na sprawdzenie zachowania prawidłowości procedury. Druga przesłanka ma charakter subiektywny, każdy bowiem uczestnik scalenia może wyrazić swoje stanowisko w tym zakresie poprzez wniesienie zastrzeżenia wobec proponowanej nieruchomości. Oceniając obie te przesłanki, Sąd doszedł do przekonania, że potwierdzają one racjonalne sporządzenie projektu scalania gruntów. Należy jeszcze raz podkreślić, że specyfika postępowań scaleniowych zasadniczo zawsze prowadzi do co najmniej pewnego niezadowolenia lub chociażby dezaprobaty niektórych uczestników. Pula nieruchomości objęta scaleniem jest ograniczona i zawsze będzie miała miejsca taka sytuacja, w której jakiś uczestnik otrzyma inne grunty niż wcześniej posiadane uznając, że nowo przydzielane grunty nie odpowiadają tym wcześniejszym. Postępowanie scaleniowe jest wprawdzie jednym postępowaniem administracyjnym, ale w istocie jest to postępowanie niezmiernie złożone. W przypadku projektu scalenia gruntów dokonywanie nawet pojedynczych zmian w już sporządzonym projekcie pociąga za sobą daleko idące dalsze zmiany. Może bowiem okazać się, że po ponownym przydzieleniu projektowanych działek, inni uczestnicy wyrażą swój sprzeciw. To zaś może doprowadzić do przeciągania procedury scaleniowej latami. Podkreślenia również wymaga, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Nie do podważenia jest także okoliczność, że skarżący w efekcie podpisali projekt scalenia gruntów, co nie jest bez znaczenia dla sprawy. Nadto przyjdzie wskazać, że Sąd nie odniósł się do argumentacji skargi w zakresie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., gdyż akt ten był już przedmiotem sądowej kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1606/14. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. Sąd oddalił skargę M. S. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.