II SA/Rz 212/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. K. i E. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zwanego dalej Kolegium lub SKO, z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M. i J. T. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą i kotłownię", na działce nr ewid. 819/2 w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przedstawił przebieg postępowania wszczętego wnioskiem inwestora. Wyjaśnił, że inwestor wykonał nakaz rozbiórki samowoli budowlanej polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do ściany budynku mieszkalnego. Inwestor w dniu 24.09.2014 r. zmodyfikował swój pierwotny wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy poprzez wskazanie, że dotyczy on rozbudowy budynku mieszkalnego o część gospodarczą i kotłownię w miejscu rozebranej części gospodarczej. Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. K. i E. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy działki pozwalający na budowę wnioskowanego przez M. i J. T. pomieszczenia gospodarczo-użytkowego z przeznaczeniem na kotłownię, podczas gdy wzniesienie i użytkowanie tego rodzaju budowli w sposób oczywisty będzie naruszało uzasadniony interes strony skarżącej, poprzez obiektywne utrudnienia we właściwym korzystaniu z nieruchomości skarżących w postaci ciągłego zadymiania i osadzania pyłów wydostających się z planowanej kotłowni. Nadto realizacja decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem, tj. sytuacji wskazanej przepisem art. 144 k.c. Mając powyższe na uwadze wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem wymogu poszanowania uzasadnionych interesów skarżących. Powołaną na wstępie decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zakres działania organu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą i kotłownię wymaga uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie analizy cech i funkcji, sąsiadującej zabudowy sporządzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Na obszarze analizowanym istnieją działki z zabudową, pozwalającą na ustalenie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem zachowana została zasada "dobrego sąsiedztwa". Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowieniem Starosty [...] z dnia [...].10.2014 r. oraz melioracji wodnych - na zasadzie milczącej zgody (art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy). Załącznikiem do zaskarżonej decyzji są wyniki analizy, zawierające część graficzną i tekstową, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tym samym brak jest podstaw do jej uchylenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarzuty odwołania dotyczące naruszenia uzasadnionych interesów "strony skarżącej, poprzez obiektywne utrudnienia we właściwym korzystaniu z nieruchomości skarżących w postaci ciągłego zadymiania i osadzania pyłów wydostających się z planowanej kotłowni", są przedwczesne. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich mają charakter informacyjny. Także zarzuty skarżących w zakresie usytuowania wnioskowanej rozbudowy budynku w stosunku do ich nieruchomości są przedwczesne. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia bowiem do rozpoczęcia budowy, jest natomiast zasadniczą przesłanką do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą badane kwestie usytuowania przedmiotowej rozbudowy budynku w stosunku do granic działki oraz zabudowy sąsiedniej. W skardze na wskazana wyżej decyzję Kolegium M. K. i E. K. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy w zw z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności poprzez uznanie zarzutów i żądań skarżących za przedwczesne i niemożliwe do usankcjonowania decyzją o warunkach zabudowy przy jednoczesnym przyznaniu, iż decyzja taka może zawierać informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego, co miało wynik na wynik sprawy, ewentualnie orzeczenie na podst. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, a to art. 61 ust. 1 pkt ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Podnieśli, że realizacja inwestycji planowanej przez M. i J.T. spowoduje stan niezgodny z prawem, a naruszający art. 144 k.c. poprzez ciągłe i uciążliwe zadymianie i osadzanie produktów spalania nieruchomości skarżących. Pozwala o tym sądzić stan faktyczny zaistniały przed wykonaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10.2012, tj. wyburzeniem kotłowi zbudowanej przez Państwo [...] w warunkach samowoli budowalnej umiejscowionej na działce nr ewid. 819/2, czyli budynku o tożsamym przeznaczeniu i położeniu w odniesieniu do planowanej inwestycji. Wobec oczywistego zagrożenia dla uzasadnionego interesu osób trzecich organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i zmienić ją zgodnie z żądaniem skarżących. Bez znaczenia pozostaje podniesiona przez Kolegium argumentacja, jakoby zarzuty odwołania pozostawały przedwczesne, a nadto, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe uwzględnienie interesu osób trzecich. Powyższe pozostaje w sprzeczności z dalszą częścią uzasadnienia, w której wskazano, że o ile nie jest możliwe w ww. decyzji formułowanie nakazów i zakazów, to możliwe jest zawarcie w niej informacji dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że prawidłowo organy przyjęły, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem M. T. i J. T. z dnia 2 kwietnia 2014 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 24 września 2014 r. W szczególności podkreślić należy, że teren inwestycji leży w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy). W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000, a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załączniki do decyzji wydanej przez organ I instancji. Organ ustalił, zabudowa występująca w obszarze analizowanym jest zabudową mieszkaniową składającą się z budynków mieszkalnych i gospodarczych, zatem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z otaczającą funkcją. Teren inwestycji na dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie zapewnia niezbędny dostęp do infrastruktury technicznej. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powierzchnia zabudowy pozostałej bez zmian. W zakresie zgodności z przepisami odrębnymi inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, terem zamierzenia inwestycyjnego znajduje się poza terenami przyrodniczymi prawnie chronionymi, na terenie nie ma obiektów dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury oraz teren ten jest położony poza granicami obszaru górniczego i nie jest narażony na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych. Ustalono, że rozbudowany budynek należy kształtować jako jednokondygnacyjny o wysokości do najwyższej kalenicy do 7, 5 m z dachem o nachyleniu połaci do 45 stopni i pokryciem z dachówki. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oraz w zakresie melioracji wodnych z Marszalkiem Województwa [...]. Ponadto w toku postępowania ustalono, że inwestor wykonał nakaz rozbiórki samowoli budowlanej polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do ściany budynku mieszkalnego, stąd też stało się możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym postępowania dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część gospodarczą i kotłownię w miejsce rozebranej części gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy, bowiem spełnione zostały przesłanki do zmiany zagospodarowania terenu poprzez realizację objętej wnioskiem rozbudowy, co wyjaśniono powyżej. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostęp do drogi publicznej. Ustawa nie zawiera definicji "uzasadnionego interesu osób trzecich", a więc jest to pojęcie niedookreślone, przy czym z brzmienia przepisu wynika tylko, że w ramach poszanowania tegoż interesu mieści się zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Co znamienne jednak ustawodawca ograniczył obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich jedynie do etapu powstawania obiektu budowlanego. Tak więc ciążący na organach obowiązek wynikający z ww. regulacji realizowany jest w ramach tzw. procesu budowlanego, czyli kolejnego, po ustaleniu warunków zabudowy etapu inwestycyjnego, obwarowanego odrębnymi regulacjami prawnymi. Oznacza to zatem, że nie można podnosić zarzutu naruszenia wskazanej normy prawnej na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem na tym etapie przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania. Określenie "proces budowlany" dotyczy całokształtu czynności, o charakterze wynikającym zarówno z prawa materialnego, jak i z prawa formalnego, w granicach przygotowania inwestycji, tj. poprzedzających bezpośrednio złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, przez cały proces dotyczący akceptacji zamierzenia inwestycyjno-budowlanego w administracyjnym postępowaniu, realizacji już zaakceptowanego zamierzenia inwestycyjno-budowlanego, aż do uzyskania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, względnie przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia budowy (por. Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Kamil Buliński, Tomasz Filipowicz Komentarz do art. 17 ustawy Prawo budowlane, Lex wersja elektroniczna). Po drugie brzmienie tej normy jednoznacznie przemawia za tym, że uzasadnione interesy osób trzecich to nie interesy prywatne będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne leżące również w sferze zainteresowania prawa publicznego. Treść oraz usytuowanie przepisu w ustawie określającej stosunki publicznoprawne nie pozwalają na takie jego rozumienie, że organ administracji publicznej rozstrzygałby kwestie o charakterze cywilnoprawnym należące do właściwości sądów powszechnych, czyli np. kwestie niedozwolonych immisji. Projektowanie poszczególnych rozwiązań techniczno – budowlanych będzie miało miejsce na etapie pozwolenia na budowę i na tym etapie skarżący będą mogli powoływać się na ewentualny brak poszanowania ich uzasadnionych interesów. Po trzecie z treści przepisu wynika, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich, przy czym chodzi tu o takie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., II OSK 643/05, LEX nr 198341). Z wyjaśnionych wyżej przyczyn nie może być podstawą wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy potencjalne zagrożenie zadymieniem i osadzaniem się produktów spalania na nieruchomości skarżących, nawet jeśli uprzednio usytuowana kotłownia takie zadymienie powodowała. Podnieść należy przy tym, że wszelkie naruszenia własności skarżących, także tzw. immisje stanowią podstaw do wystąpienia na drogę cywilnego postępowania sądowego w zakresie naruszenia własności skarżących i nie są przedmiotem niniejszego postepowania. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.