II SA/Lu 892/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak[...], wydaną po wznowieniu postępowania, Prezydent M. Z., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a.", odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2009 r. zezwalającej Spółdzielni Mieszkaniowej im. J. Z. w Z. na prowadzenie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych, stropodachu wraz ze zmianą kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z upoważnienia Wojewody L. po rozpoznaniu odwołania R. T., uchylono w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta M. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] marca 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu [...] marca 2014 r. poinformował strony postępowania w trybie art. 36 K.p.a., że sprawa nie może być rozpatrzona w ustawowym terminie ze względu na rozszerzony tok postępowania administracyjnego oraz wskazał termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji dodatkowe wyjaśnienia złożył pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej im. J. Z. w Z. - radca prawny Z. K. (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 109 § 1 K.p.a., w myśl którego decyzję administracyjną doręcza się stronom postępowania, a także dyspozycję art. 40 § 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którą pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, temu pełnomocnikowi. Wojewoda podkreślił, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., z którego wynika, że Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej im. J. Z. w Z. upoważnił radcę prawnego Z. K. do reprezentowania Spółdzielni przed organem pierwszej instancji w sprawie z wniosku R. T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Organ odwoławczy podniósł, że pomimo udzielonego pełnomocnictwa decyzja Prezydenta M. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. skierowana została do Spółdzielni Mieszkaniowej im. J. Z. w Z., o czym świadczy wymienienie Spółdzielni na drugim miejscu wśród stron, które otrzymują tę decyzję. Również ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazanej decyzji wynika, że skierowana ona została do Spółdzielni. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy nie ma dowodu na to, by zaskarżona decyzja wysłana została do pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej Z. K.. Brak jest również informacji na temat odwołania pełnomocnictwa. W ocenie organu odwoławczego, doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., który nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby po złożeniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. przez pełnomocnika Spółdzielni wyjaśnień oraz dodatkowych dokumentów, organ pierwszej instancji zapewnił stronom postępowania możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w rozpatrywanej sprawie, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, również powyższe uchybienie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ odwoławczy, mając na uwadze konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, nie mógł wyeliminować uchybień zaistniałych w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. J. Z. w Z., podnosząc, że Wojewoda L. ograniczył się do przywołania przepisów, których naruszenie - jego zdaniem – nastąpiło, bez wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych skutków, stanowi co prawda naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., ale pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Spółdzielnia podkreśliła, że decyzja Prezydenta M. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiająca uchylenia wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. zawierającej pozwolenie na wykonanie ocieplenia budynku jest decyzją korzystną dla Spółdzielni. O takie rozstrzygnięcie Spółdzielnia zabiegała, zajmując w trakcie postępowania stosowne stanowisko. Nie wystąpiły więc negatywne skutki dające podstawę do uchylenia decyzji. Podobnie, w ocenie skarżącej, przedstawia się podnoszona w zaskarżonej decyzji kwestia naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego przepisu wymaga wykazania, że niepowiadomienie strony o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności, a także wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego miedzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji ograniczono się jedynie do wykazania braku powiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów bez wskazania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Spółdzielnia podtrzymała powyższe stanowisko w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z literalnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. płynie wniosek, że skoro w tym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", to samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczne do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie jest wystarczające. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zatem, co do zasady, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji powinien merytorycznie rozpoznać sprawę. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem, możliwym do zastosowania jedynie w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda L. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, zarzucając temu organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 40 § 2 i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie pełnomocnika Spółdzielni i kierowanie korespondencji w sprawie na adres Spółdzielni oraz niezapewnienie stronom postepowania możliwości wypowiedzenia się co do złożonych przez pełnomocnika Spółdzielni w dniu [...] kwietnia 2014 r. wyjaśnień oraz dodatkowych dokumentów. Jak wyżej podniesiono, sam fakt naruszenia przepisów postępowania, bez wykazania, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i że nie można przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Dokonując wykładni przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają w związku funkcjonalnym. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ ten wykaże, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. Tymczasem Wojewoda L., uchylając decyzję organu pierwszej instancji, nie powołał się na wadliwość postępowania wyjaśniającego, nie wskazał zakresu, w jakim to postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie, nie wyjaśnił ponadto, dlaczego nie można uzupełnić postepowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. Organ drugiej instancji dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 i art. 136 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem w pełni podzielić podniesione w skardze zarzuty. Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi wprawdzie naruszenie przepisu art. 40 § 2 K.p.a., ale nie ma wpływu na wynik sprawy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 136/05, Lex nr 319187). Z kolei zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wskazał żadnych czynności, których nie dokonano przed wydaniem decyzji z powodu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. należy zatem uznać za niemające wpływu na wynik sprawy. Wskazane wyżej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W myśl art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. wyjaśni w sposób należyty wszystkie istotne okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.