IV SA/Po 33/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Dnia [...] lipca 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "GOPS") wpłynął wniosek S. S. (dalej: Wnioskodawca, Odwołujący się, Skarżący) o przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości 2.000 zł z przeznaczeniem na zakup karty na doładowanie elektronicznego licznika energii elektrycznej, środków czystości. Pismem z dnia [...] lipca 2014 Wójt [...] zawiadomił Wnioskodawcę o zawieszeniu postępowania, postanowieniem, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sprawy ze skargi Wnioskodawcy na decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego w wysokości 1.500 zł z przeznaczeniem na zakup karty na doładowanie elektronicznego licznika energii elektrycznej – na ten sam cel. Rozpoznając zażalenie Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 08 września 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] – wskazując w podstawie prawnej na art. 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 39, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 i art. 108 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 163; dalej jako u.p.s.) – odmówił przyznania Wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup karty na doładowanie elektronicznego licznika energii elektrycznej, wskazując jako powód odmowy "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym". Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji przywołał ustalenia dotyczące sytuacji Wnioskodawcy, z których wynika, że mieszka on samotnie i jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W 3/4 części jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,32 ha fizycznych (1,4430 ha przeliczeniowych), zatem dla Wnioskodawcy wielkości te wynoszą odpowiednio 1,74 ha fizycznych (1,08 ha przeliczeniowych). Jego miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego, licząc dla celów pomocy społecznej, wynosi 270 zł (1,08 ha x 250,00 zł). Wnioskodawca od wielu lat nie podejmuje żadnych działań w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy, a proponowane kierunki zmian w sytuacji życiowej odrzuca. Zwracając się o doładowanie licznika elektronicznego energii elektrycznej odmawia jednocześnie udostępnienia karty doładowującej licznik. Organ I instancji wskazał między innymi na art. 11 ust. 2 u.p.s. zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca napisał, że kierownik GOPS nie dopatrzył się okoliczności o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. jako przesłanek odmowy przyznania świadczenia w równolegle rozpatrywanej sprawie, w której przyznał Wnioskodawcy świadczenie niepieniężne w formie posiłku na okres od 27 września 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., oraz w równolegle rozpatrywanej sprawie, w której przyznał Wnioskodawcy świadczenie niepieniężne w postaci opału o wartości 300 zł. Odwołujący się ocenił, że decyzje przyznające świadczenia przeczą decyzji odmownej, a pracownik socjalny złośliwie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, podkreślając że nie ulega wątpliwości, że Odwołujący się spełnia kryterium dochodowe. Z akt sprawy wynika bowiem, że Odwołujący się nie podejmuje świadomie współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy własnej sytuacji bytowej. Nie wyraża zgody na podjęcie innej pracy niż kierowca autobusu i pomimo posiadania dużego lokalu mieszkalnego nie zmienił zdania w kwestii wynajmu części domu – jak twierdzi, "chce mieć spokój". Odnosząc się do zarzutu odwołania, SKO wskazało, że roszczeniowa postawa Odwołującego się spowodowała odmowę przyznania świadczenia, jednakże nawet z uwagi na brak współdziałania Strony za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele, a mianowicie możliwości pomocy to nie tylko środki finansowe, ale każda inna forma, która pomoże w przezwyciężeniu trudnej sytuacji np. przyznanie świadczenie niepieniężnego w formie posiłków. Ponadto art. 11 ust. 2 u.p.s., na który powołuje się Strona, mówi że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Oznacza to, że organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów tej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO S. S. (dalej jako Skarżący) napisał, że nie ma energii elektrycznej i nie można żyć bez energii elektrycznej w XXI w. Jest to niezgodne z Konstytucją RP. Aby Skarżący mógł godnie żyć, obowiązkiem GOPS jest przyznać wnioskowane świadczenie. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup karty na doładowanie elektronicznego licznika energii elektrycznej. Sąd zaznacza, zestawiając wniosek z decyzją organu I instancji, że odrębną decyzją, także z dnia [...] września 2014 r. Wójt odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków czystości. Skarga na decyzję SKO, utrzymującą w mocy wskazaną decyzję Wójta, została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 32/15. Sąd zaznacza i to, że w aktach organu I instancji znajduje się kserokopia oświadczenia Wnioskodawcy z dnia 23 września 2014 r. o odmowie realizacji decyzji przyznającej środki czystości o wartości 50 zł (data decyzji nieczytelna). Zasiłki celowe przyznawane są na warunkach określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo i pomocniczo – w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Świadczenia pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Jednym z podstawowych warunków przyznania takiego zasiłku jest spełnienie określonego kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2–15 u.p.s., w szczególności bezrobocia (pkt 4). W przypadku zasiłku celowego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 542,00 zł miesięcznie – zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Skarżący spełnia zarówno opisane wyżej kryterium dochodowe, jak i podstawę przyznania pomocy wymienioną w art. 7 pkt 4 u.p.s. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek przyznać Skarżącemu wnioskowaną pomoc. Sam fakt spełniania przez osobę ubiegającą się o pomoc kryteriów określonych w art. 7 i art. 8 u.p.s. nie oznacza jeszcze "automatycznego" przyznania świadczenia. Spełnienie szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń nie jest wystarczającym uzasadnieniem ani gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo bowiem ustawodawca nałożył na osobę wnioskującą o przyznanie pomocy ze środków publicznych obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej – co wynika wprost z art. 4 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to zasadniczo nie jest uzasadnione udzielenie takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie tej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zmieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji mających pomóc tej osobie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia jej samodzielnego, odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i, tym samym, wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepis ten statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych okoliczności wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie może uzasadniać odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach administracji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczeń pomocowych. Uprawnienia organu w razie dokonanej przezeń negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o środki pomocowe, zostały wprost określone w art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. W świetle tych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego (ust. 1). Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2). W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym pozwalającym na wyprowadzenie wniosku o braku współdziałania Skarżącego z organem pomocowym w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł. Przede wszystkim, jak trafnie wskazano w uzasadnieniach decyzji obu instancji, Skarżący nie podejmuje żadnych działań celem przezwyciężenia tej sytuacji, o czym świadczy choćby fakt odmowy podjęcia pracy innej niż kierowca autobusu, mimo braku uprawnień do wykonywania tego zawodu, a także brak zgody na wynajem części lokalu, który zamieszkuje, w celu poprawy swojej sytuacji materialnej (k. 19v). Skarżący nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających takie stanowisko. Nie przedstawił dokumentacji związanej z niemożnością podjęcia pracy np. z przyczyn zdrowotnych. Przeciwnie, z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia Wnioskodawcy jest dobry; nic go nie boli i nie przyjmuje żadnych leków (k. 19v). W ocenie Sądu osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej ma obowiązek współdziałania w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej i nie jest rzeczą tej osoby stawianie warunków co do tego, w jakiej formie i w jakiej wysokości wnioskowane świadczenie ma zostać zrealizowane. W tym miejscu należy podkreślić, że wysokość przyznanego świadczenia oraz, co do zasady, także jego forma zależą od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ, orzekając w konkretnej sprawie, wnioskowaną pomoc przyznać może, ale nie musi; względnie może ją przyznać tylko w części, tudzież na wybrane cele. To organ ocenia sytuację wnioskodawcy i własne możliwości finansowe, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, że wybór ten nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 6.04.2011 r., IV SA/Po 1087/10, CBOSA). W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należycie ustalił i ocenił stan faktyczny oraz czy dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym oraz swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., a więc w sposób przekonujący. Z drugiej strony, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia zasadniczo wyłącza sądową kontrolę takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego celowości czy słuszności, gdyż jest to domena swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa w sprawach pomocy społecznej powinna niewątpliwie respektować zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – także zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (CBOSA), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zatem, skoro udzielenie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę, to, w ocenie Sądu, organ uzależniając przyznanie wnioskowanej pomocy od współdziałania Wnioskodawcy, nie przekroczył granic tego uznania. Jednocześnie za całkowicie chybioną należy uznać sugestię Skarżącego zawartą w odwołaniu, że organ powinien przyznać wnioskowane świadczenie, skoro przyznał Skarżącemu świadczenie niepieniężne w formie posiłku i opału. Przyznana pomoc miała postać świadczenia niepieniężnego i dotyczyła podstawowych potrzeb, tj. wyżywienia i opału. Natomiast w niniejszej sprawie Skarżący domagał się przyznania świadczenia pieniężnego – zasiłku celowego – co już istotnie różni obie sprawy. Ponadto należy podkreślić, że w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym "może" stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, co wcale nie oznacza, że "musi". Innymi słowy, to organ administracji, uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych danej sprawy, decyduje, czy pomimo braku współdziałania ze strony wnioskodawcy, nie zachodzą szczególne względy uzasadniające przyznanie określonej pomocy. Skoro więc organ pomocy społecznej może w okolicznościach określonych w art. 11 ust. 2 u.p.s. w ogóle odmówić wnioskodawcy przyznania jakiejkolwiek pomocy, to tym bardziej, z powołaniem się na ten sam przepis, może odmówić przyznania tej pomocy na niektóre z wnioskowanych celów, udzielając zarazem wsparcia w innym zakresie. Z taką sytuacją mieliśmy właśnie do czynienia w odniesieniu do wniosku Skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy obu instancji wydały decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W szczególności organy dokonały niezbędnych ustaleń co do okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie wnioskowanej pomocy, i w sposób uprawniony uznały, że zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.