IV SAB/Wa 70/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie niepowołania Prezesa Kolegium postanawia: odrzucić skargę W piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegająca na niepowołaniu Prezesa tego Kolegium. W uzasadnieniu podniesiono, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. wysłano Prezesowi Rady Ministrów dokumenty kandydatów na Prezesa SKO w [...]. W pismach z dnia 15 lipca 2014 r. i 5 września 2014 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wskazał na konieczność powtórzenia procedury. W dniu 13 października 2014 r. wezwano Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. Prezes Rady Ministrów poinformował osobę pełniącą obowiązki Prezesa Kolegium, że osoby objęte wnioskiem nie stanowią kandydatów na stanowisko Prezesa SKO w [...], z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości w wyłonieniu tych kandydatów. W ocenie skarżącego w świetle przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych uprawnienia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wyłącznie formalny, co oznacza, iż potwierdza on jedynie akt powołania danej osoby przez zgromadzenie ogólne kolegium. Prezes Rady Ministrów nie może zakwestionować przedstawionych przez zgromadzenie ogólne kandydatów i nie powołać żadnego z nich, ponieważ wspomniana ustawa nie przewiduje takiej kompetencji. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać dopuszczalność skargi, tzn. ustalić, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwaną dalej Ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Ponadto zgodnie z art. 5 Ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że z art. 3 § 2 Ppsa wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). W ocenie Sądu czynności powołania na stanowisko Prezesa SKO powyższych cech przypisać nie sposób, zwłaszcza brak jest możliwości stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, 856 ze zm.) Prezes Rady Ministrów na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium powołuje prezesa kolegium spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 tej ustawy zgromadzenie ogólne kolegium dokonuje wyboru kandydatów na prezesa kolegium w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 swojego składu. Wobec tego procedura powołania Prezesa SKO jest dwuetapowa i w pierwszej kolejności obejmuje postępowanie przed zgromadzeniem ogólnym (dokonanie wyboru kandydatów) i kolejny przed Prezesem Rady Ministrów. Postępowanie prowadzone przez Prezesem Rady Ministrów ma charakter wewnętrzny. Ma on jednak zawężoną swobodę działania bowiem zobligowany jest wskazać Prezesa spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez zgromadzenie ogólne. Zauważyć przy tym należy, że Prezes Rady Ministrów nie jest związany przy wyborze Prezesa żadnymi innymi kryteriami. Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych nie nakazuje powołania na stanowisko Prezesa osoby, która np. uzyskała większość głosów na zgromadzeniu ogólnym. W tym zakresie organ powołujący ma zatem znacznie ograniczoną, jednak pewną swobodę wyboru, ponadto stanowisko o wyborze nie podlega uzasadnieniu. Zatem w tym postępowaniu wewnętrznym Prezes Rady Ministrów nie jest związany żadnym kryteriami i dowolnie decyduje, której z dwóch przedstawionych osób przez zgromadzenie ogólne, będącymi członkami etatowymi, powierzy funkcję Prezesa Kolegium. Wobec tego w ocenie Sądu powołanie to nie jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej od której przysługują środki zaskarżenia, zwłaszcza że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia aktu powołania na stanowisko Prezesa SKO. W ocenie Sądu gdyby racjonalny ustawodawca przewidział możliwość drogi odwoławczej od aktu powołania na stanowisko przewidziałby takie rozwiązanie w przepisach prawa. Zauważyć bowiem należy, że w art. 6 ust. 4 ustawy o kolegiach wprost określono, że w przypadku odwołania Prezesa SKO wydaję się decyzję z uzasadnieniem, od której służy prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma jednak żadnych przesłanek, aby uznać za dopuszczalną drogę sądowoadministracyjną w przypadku czynności powołania (lub też w bezczynności w powołaniu) Prezesa SKO. Powołanie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa). Należy również podnieść, że w doktrynie przyjmuje się, że powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym, wywołującą jednak dwojakiego rodzaju skutki prawne: organizacyjnoprawne i obligacyjne. Stosownie do tego sam akt powołania ma złożony charakter prawny. Skutek o charakterze organizacyjnoprawnym polega na powierzeniu określonego prawem stanowiska, najczęściej kierowniczego, z czym wiąże się udzielenie danej osobie niezbędnych pełnomocnictw. Natomiast w sferze obligacyjnej akt powołania stanowi oświadczenie woli określonego podmiotu o nawiązaniu stosunku pracy". (J. Stelina, w: Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego, Tom 11, Warszawa 2011, s. 209). Wobec tego powołanie na stanowisko Prezesa Kolegium jest jednostronną czynnością prawną do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów. W tym przypadku odpada przesłanka nawiązania stosunku pracy, bowiem jak już wcześniej podkreślono kandydat na Prezesa SKO musi być członkiem etatowym, a więc de facto pracownikiem Kolegium. Wobec tego Prezes Rady Ministrów powołując Prezesa SKO powierza takiej osobie stanowisko kierownicze i udziela jej stosownych pełnomocnictw. Uprawnienie Prezesa Kolegium zostały wskazane m.in. w art. 11 ustawy o kolegiach i można je generalnie określić jako organizacyjne, ponadto z art. 15 i 16 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynikają jego uprawnienia jako pracodawcy. Powołując Prezesa SKO Prezes Rady Ministrów udziela mu również tym pełnomocnictwa do dysponowania publicznymi środkami finansowymi, bowiem zgodnie z art. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi które, zgodnie z art. 11, reprezentuje Prezes. Trzeba także wskazać, że art. 5 ust. 4 ustawy o kolegiach, stanowi, że po upływie kadencji dotychczasowy prezes pełni swoje obowiązki do czasu powołania nowego prezesa kolegium. Wobec tego ustawodawca nie dopuszcza do sytuacji, w której SKO pozostaje pozostawione bez osoby, która pełni obowiązki Prezesa. Skoro ustawodawca nie przewidział terminu w jakim Prezesa Rady Ministrów ma powołać Prezesa Kolegium, ponadto zapewniona jest ciągłość reprezentacji tego organu to za prawidłowe wydaje się przyjęcie, że wyłączona została sądowoadministracyjna droga do żądania powołania Prezesa SKO. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie niepowołania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niedopuszczalna i dlatego na podstawie art. 58 §1 pkt 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.