II OSK 2216/15

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 214/15 w sprawie ze skargi H. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w Statucie Gminy K. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 214/15 w sprawie ze skargi H. M.na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 17 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w Statucie Gminy K., w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II zasądził od Gminy K. na rzecz skarżącego H. M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: H. M., radny Rady Gminy w K., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany w Statucie Gminy K.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP i art. 23 ust. 2 i art. 18a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że obowiązujący dotychczas zapis § 33 ust. 4 statutu przewidywał, że: "Klub radnych może być utworzony przez co najmniej 3 radnych". Zapis ten został zmieniony zaskarżoną uchwałą i obecnie wymagana do utworzenia klubu liczba radnych wynosi 5. Skarżący zaznaczył przy tym, że pismem z dnia 23 grudnia 2014 r., zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Gminy w K. do usunięcia naruszenia prawa, jednak do dnia 2 lutego 2015 r. Rada Gminy w K. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi, a więc taki stan faktyczny uprawniał go do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący podkreślił także, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy w K., który wywodził z treści art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, art. 23 ust. 2 i art. 18a ust. 2 u.s.g. Skarżący podał bowiem, że radni (czterech radnych, w tym skarżący) reprezentujący K.W. S. S. C. nie mogą zrzeszyć się w klubie radnych, co tym samym uniemożliwia zasiadanie przedstawiciela radnych, którzy uzyskali mandat startując w wyborach z K.W. S. S. C., w komisji rewizyjnej przez co utrudnione jest realizowanie dyspozycji art. 18a ust. 1 u.s.g. W ocenie skarżącego, określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się (w formie klubów) wszystkich radnych wchodzących w skład Rady, tym bardziej, że klub radnych nie jest organem Rady, a jedynie stanowi formę organizacji radnych zorientowaną, przede wszystkim, na strukturę polityczną. Zdaniem skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, rada gminy określając zasady działania klubów, nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Skarżący przytoczył przy tym treść art. 23 ust. 2 u.s.g. oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, a następnie wskazał, że jego zdaniem, uchwalając zasady zrzeszania się w kluby radnych, Rada Gminy K. powinna była mieć na uwadze przywołane uregulowanie ustawy zasadniczej. Ponadto zaznaczył, że art. 23 ust. 2 u.s.g. dotyczy materii ustrojowej i powinien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym, co tym samym oznacza, że przyjęta na podstawie tego przepisu materia statutowa nie może być regulowana całkowicie swobodnie. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie do Statutu Gminy K. minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. "co najmniej 5 radnych", godziło więc w wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny ograniczyło możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Skarżący dodał, że prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów wzmacnia możliwości wykonywania przez radnego wolnego mandatu oraz wzmacnia pozycję w radzie. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, co ma miejsce m.in. w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów radnych. Tym samym zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2010 r. Nr [...] skutkuje w praktyce tym, że w Radzie Gminy K. działa tylko jeden (11 osobowy) klub, zaś radni (czterech radnych, w tym skarżący) reprezentujący K.W. S. S. C. nie mogą zrzeszyć się w klubie radnych. Według skarżącego, określenie minimalnego progu 5 radnych przy 15 osobowej radzie oznacza ustanowienie rozwiązań prawnych, uniemożliwiających radnym realizację prawa do zrzeszania się. Skarżący przytaczając treść art. 18a ust. 2 u.s.g. wskazał również, że przyjęty w zaskarżonej uchwale, zaporowy próg składu klubów radnych istotnie wpływa także na inne rozwiązania ustrojowe zawarte w u.s.g., w szczególności dotyczące tworzenia komisji rewizyjnej, jako że istnieje ścisły związek między regulacją dotyczącą liczebności klubów, a prawem klubu do delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Ta okoliczność, ma zaś w ocenie skarżącego, istotne znaczenie z uwagi na ważką rolę, jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium). Skarżący zaznaczył, że ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, rzutuje również na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej owej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie także na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej. Tym samym, w jego ocenie, brak możliwości utworzenia klubu radnych doprowadził do iluzorycznego zapewnienia radnym możliwości wykonywania praw zagwarantowanych konstytucyjnie. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy K. ewentualnych kosztów postępowania, a w tym kosztów dojazdu do sądu reprezentanta Gminy i ewentualnych kosztów zastępstwa adwokackiego. Gmina przytoczyła treść art. 101 u.s.g., a następnie wskazała, że w jej ocenie, skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby ustrojowa uchwała Rady Gminy, którą zaskarżył, w jakikolwiek sposób naruszyła jego interes prawny, czy uprawnienie, zaś skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru stricte powszechnego. Zdaniem Gminy K., skarżący jako radny nie mieści się w grupie osób, które skutecznie mogą złożyć skargę na przedmiotową uchwałę. W ocenie Gminy K., skarżący opiera swoje żądanie nie na interesie prawnym członka wspólnoty samorządowej, ale radnego, co zupełnie kłóci się z celem i normą art. 101 u.s.g. Gmina K. zaznaczyła, że nawet gdyby uznać, iż skarżący działa w niniejszej sprawie jako mieszkaniec, a nie radny (na co wyraźnie wskazuje w swoim piśmie), to stosownie do przywołanego przez nią orzecznictwa sądów administracyjnych i tak nie mógłby skutecznie złożyć skargi w oparciu o art. 101 u.s.g., gdyż art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może uzasadniać żądania mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej, aby został wybrany w skład komisji rady i uczestniczył w pracach tej komisji. Podobnie, zdaniem Gminy K., wypowiada się orzecznictwo w sytuacji, gdy ze skargą występuje ktoś jako radny, a nie jako członek danej społeczności lokalnej. Gmina dodała również, że w jej ocenie żaden ze wskazanych przez skarżącego przepisów nie kreuje jakiegokolwiek uprawnienia skarżącego czy roszczenia, ani jako radnego (bo ustawowe prawo udziału radnego w pracach komisji nie oznacza roszczenia radnego o wybór do komisji, czy też ogranicza go w pracach rady gminy, komisji czy utworzonego klubu), ani tym bardziej jako mieszkańca gminy. Niezasadne jest przy tym, w tym kontekście, powoływanie się na naruszenia przepisów konstytucji, bez odniesienia się skutecznego do innych przepisów prawa materialnego, na co wskazuje także orzecznictwo. Jednocześnie, w ocenie Gminy K., niezależnie od braku uprawnienia do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., sama skarga jest także nieuzasadniona merytorycznie z uwagi na zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, w związku z czym nie naruszają prawa te postanowienia statutu, według których grupa co najmniej 5 radnych może tworzyć klub. Kwestionowanie takiego prawa rady gminy, przy braku ustawowych nakazów lub zakazów w określaniu liczby, czy składu powoływanych klubów, stanowiłoby – zdaniem Gminy – naruszenie ww. przepisu Konstytucji RP i art. 6 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi określone w art. 101 u.s.g. Sąd I instancji podkreślił, że niektóre działania radnych mogą być realizowane tylko w przypadku utworzenia i przystąpienia do klubu radnych (art.18a u.s.g., który uzależnia udział w komisji rewizyjnej od przynależności do klubu radnych). Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przepisu § 33 ust. 4 Statutu Gminy K., polegająca na podwyższeniu liczby radnych (przy łącznej liczbie radnych w Gminie K. równej 15 radnym), którzy mogą utworzyć klub radnych, z trzech do pięciu spowodowała, że czterech radnych w chwili obecnej nie może utworzyć klubu radnych i pozostaje bez przynależności klubowej, a w Radzie funkcjonuje jedynie jeden klub radnych, do którego należy jedenastu radnych. Tak więc, zdaniem Sądu I instancji, interes prawny radnego H. M.wynika z art. 23 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 58 ust. 2 Konstytucji RP i został on naruszony poprzez dokonanie zaskarżoną uchwałą zmiany Statutu Gminy K. faktycznie ograniczającą możliwość tworzenia klubów radnych. Sąd I instancji wskazał również, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił bowiem stanowisko sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach, które zostało przytoczone w skardze, a w szczególności zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1619/13), zgodnie z którym ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu, Rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, tak jak w niniejszym przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce ogranicza wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów radnych i stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Sąd I instancji nadmienił, że art.11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) i ugruntowane na jego podstawie orzecznictwo, podobnie jak Konstytucja RP, potwierdza, że wolność stowarzyszania się należy do ważnych podstaw demokratycznego społeczeństwa i głównych warunków jego rozwoju, zaś sposób, w jaki prawo zapewnia te wolności i ich praktyczne przestrzeganie przez władze, jest wskaźnikiem stanu demokracji. Dodatkowo, odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie nie do końca zrozumiałe było stanowisko Gminy K. odnośnie do interesu prawnego skarżącego. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że interes faktyczny radnego wynikający z art. 21 u.s.g. w żadnej mierze nie może być porównywany z interesem prawnym skarżącego wynikającym z art. 23 ust. 2 u.s.g. Sąd I instancji podał także, że nie ma żadnej możliwości przyznania organowi od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Gmina K.. Strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 101 ust 1 w zw. z art. 23 ust. 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 58 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że H. M.miał swój indywidualny i rzeczywisty interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w części ustalającej minimalny skład osobowy klubu radnych, 2. art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2 u.s.g., art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, z naruszeniem zasady samodzielności ustrojowej gminy w zakresie kształtowania struktur organizacyjnych swoich organów, że ustalenie minimalnego składu osobowego klubu radnych, narusza jakikolwiek nakaz lub zakaz ustawowy i tym samym jest sprzeczne z prawem, 3. art. 14 i art. 15 ust. 1 u.s.g., poprzez naruszenie zasady równości radnych przy podejmowaniu uchwał i autonomii ich woli w głosowaniu, w wyniku niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej na wniosek niezadowolonego z wyniku głosowania radnego, w treść ważnie podjętych uchwał, przy zastosowaniu przez Sąd wyłącznie uznaniowej wykładni i interpretacji przepisów, zamiast stosowania wyraźnych ustawowych nakazów czy zakazów mogących podważyć skutecznie przepisy ustrojowe gminy. Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 18a u.s.g. jest sprzeczna z jego literalną treścią i nie ma żadnych przepisów ustrojowych (czy ustawowych), które uzależniałyby udział w pracach radnego od przynależności do klubu. W szczególności strona skarżąca kasacyjnie podała, że udział w komisjach nie jest zależny wyłącznie od udziału w klubie, gdyż z treści art. 18a u.s.g. wyraźnie bowiem wynika, że w skład komisji mogą wchodzić także radni, którzy do klubu nie należą. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, niezależnie jednak od nietrafionej wykładni Sądu I instancji, wskazanej powyżej, istotne w sprawie jest to, że bezzasadnie Sąd I instancji przyjął interes prawny uczestnika do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd przeoczył przy tym, że statut gminy jest przepisem niekadencyjnym, uchwalanym w ramach art. 14 u.s.g. większością głosów, w ramach chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Według strony skarżącej kasacyjnie, nie można zatem z treści art. 23 ust. 2 u.s.g., w oderwaniu od innych, ww. uregulowań konstytucyjnych i ustawowych wyprowadzać wniosku o możliwości sądowej ingerencji w treść ważnie podjętych uchwał ustrojowych, bez naruszenia zasady samodzielności ustrojowej gminy i równości radnych, w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie odwołuje się do treści statutu, jako jedynego aktu, w ramach którego mogą działać kluby radnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ingerencja Sądu w treść statutu, przy milczącej aprobacie w tym zakresie właściwego organu nadzoru w osobie Wojewody, poprzez stosowanie zabiegu wykładni art. 58 Konstytucji RP, de facto pozbawia samorząd możliwości stanowienia o jego ustroju wewnętrznym i wyklucza założenie prawdziwej samodzielności samorządu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie wydaje się przy tym trafne odwołanie się przez Sąd I instancji do treści art. 58 Konstytucji RP, gwarantującego wolność zrzeszania się, w sytuacji w której występują odrębne przepisy konstytucyjne, które w sposób odrębny i wyczerpujący regulują samorządy jako wspólnoty mieszkańców, powoływanych w ramach art. 17 Konstytucji RP i określają ich podstawowe zasady działania w art. 164-171 Konstytucji RP. Według strony skarżącej kasacyjnie, art. 58 Konstytucji RP należy raczej wiązać z odrębną sferą aktywności obywateli, wyrażoną głównie ustawą Prawo o stowarzyszeniach, jako że czym innym jest udział obywateli w odrębnie uregulowanych konstytucją i ustawą, strukturach samorządów gminnych czy powiatowych, a czym innym udział w zrzeszeniach, stąd niezasadne jest poszukiwanie interesu prawnego radnego w art. 58 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła również, że ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, chcąc wykazać niezgodność jakiegoś przepisu statutu z prawem, skarżący i Sąd I instancji powinni byli wskazać konkretny nakaz lub zakaz ustawowy, który miałby zostać naruszony przez kwestionowany przepis statutu, czego jednak nie uczynili. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 t.j.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały: "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. 2. Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy". Wymieniony przepis zawiera normę kierunkową wskazującą jakimi wartościami ma się kierować radny przy wykonywaniu swojego mandatu. Z treści art. 23 ust. 1 u.s.g. wynika, że jest to mandat wolny nie związany instrukcjami mieszkańców gminy. Nie bez znaczenia jest przy tym, że właśnie w treści omawianego przepisu ustawodawca zawarł normę, w myśl której radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie. Kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie powinny być zatem instrumentami pomagającymi radnemu kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a także powinny pomagać w utrzymywaniu stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności w przyjmowaniu zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawianiu ich organom gminy do rozpatrzenia. Takie wnioski są dopuszczalne z wykładni omawianego przepisu. Trzeba zarazem zauważyć, że radny nie ma obowiązku tworzenia i należenia do klubu, ale z drugiej strony, gdyby wyraził taką wolę, statut gminy powinien mu tę możliwość zapewnić umożliwiając tworzenie klubu według wartości aprobowanych przez prawo, preferowanych przez niego i służącym dobru wspólnoty. W tym przypadku, ustawodawca wykorzystuje prawo człowieka do zrzeszania się do tego, aby w ten sposób wzmocnić możliwości działania pojedynczego radnego o możliwości wynikające z realizacji jego ustawowych uprawnień, obowiązków i zadań - w sytuacji prawnej i faktycznej - jaką stwarza klub radnego, tworzony według pewnych dopuszczalnych prawem kryteriów, w tym politycznych. Jednocześnie, ustawodawca także wprost wykorzystuje w porządku prawnym instytucję klubu radnego, stanowiąc w art. 18a ust. 2 u.s.g., że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Trzeba w tym miejscu zarazem podkreślić, że wskazana metoda kształtowania składu osobowego komisji rewizyjnej dotyczy szczególnego organu, przy pomocy którego rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołując właśnie komisję rewizyjną. Prawne znaczenie komisji rewizyjnej polega na tym, że opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Komisja rewizyjna wykonuje także inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g.. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. W tej sytuacji, wobec powyższych stwierdzeń w przedmiocie brzmienia i wykładni ww. stanu prawnego Sąd II instancji podziela stanowisko i ocenę prawną Sądu I instancji podnoszące, że uchwalany przez radę gminy statut nie powinien ograniczać radnych w wykorzystywaniu przez nich wolności do zrzeszania się do tworzenia klubu radnych i pośrednio do wykonywania swoich zadań i obowiązków i uprawnień w przestrzeni zrzeszenia lub z wykorzystaniem instytucji zrzeszenia, jakim jest klub radnych. W związku z tym, w realiach kontrolowanej sprawy skarżący - właśnie jako radny - bezsprzecznie posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Kwestionowana uchwała przy łącznej liczbie radnych w Gminie K. równej piętnastu (15) radnym, podwyższając dolny próg liczby radnych, którzy mogą skutecznie utworzyć klub radnych, z trzech do pięciu spowodowała, że czterech radnych w chwili jej obowiązywania nie może utworzyć klubu radnych i pozostaje bez przynależności klubowej, a w Radzie Gminy K. funkcjonuje jedynie jeden klub radnych, do którego należy jedenastu radnych. Zatem, zdaniem Sądu II instancji, interes prawny radnego H. M. wynika z art. 23 ust. 2, art. 18a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 58 ust. 2 Konstytucji RP i został on naruszony poprzez dokonanie zaskarżoną uchwałą zmiany Statutu. W tej sytuacji spełnione są wymogi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. art. 101, zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Obowiązujące prawo nie wyklucza, zdaniem Sądu II instancji, że w kwalifikowanej prawem sytuacji tym skarżącym nie może być radny w przypadku, kiedy kwestionowana przez niego norma statutu uniemożliwia właśnie jemu korzystanie z wolności zrzeszania się/tworzenia klubu radnych w ustrojowo-organizacyjnych ramach gminy podczas wykonywaniu mandatu radnego. Z treści obowiązującego prawa w żaden sposób nie wynika, że wykonywanie mandatu pozbawia radnego wolności do zrzeszania się, a wręcz odwrotnie ustawa o samorządzie gminnym wykorzystuje tę instytucję dla prawnego optymalizowania wykonywania mandatu radnego. Co więcej, ustawa wykorzystuje instytucję klubu radnych wiążąc z faktem członkostwa w klubie określone skutki prawne. W związku z tym, radny posiada interes prawny w przeciwstawieniu się rozwiązaniom normatywnym uniemożliwiającym jemu tworzenie klubu radnych o dopuszczalnych prawem preferencjach, świadczących zarazem o pluralizmie światopoglądowym. Sąd II instancji podziela tezy orzecznictwa sądowodministracyjnego podnoszące, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, np. gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce ogranicza wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów radnych i stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 58 ust. 1 Konstytucji( Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 r. II SA/Sz 214/15). Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi Sąd II instancji stwierdza, że eksponowana w nim zasada samodzielności rady gminy/gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP) nie jest nieograniczona prawem. Zgodnie z treścią art. 169 ust. 4 Konstytucji RP: "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". Zgodnie z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, (Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607 ): " Jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie". Sąd II instancji zauważa, że statut gminy jest tworzony w oparciu o generalne upoważnienie, z którego wynika, że ustrój i organizacja gminy nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawy, w tym ustawy zasadniczej. Trzeba przy tym zauważyć, że w pewnych fragmentach ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie dodatkowo wskazuje jakie kwestie mają być uregulowane w statucie, wzbogacając tym samym ustawowe upoważnienie ogólne o liczne "rozproszone" po tekście u.s.g., ustawowe upoważnienia zbliżone w swej treści do szczegółowych upoważnień ustawowych. Normatywna konstrukcja statutu jest przy tym zgodna z treścią art. 6 ust. 1 EKST. Skoro ustawa o samorządzie gminnym nie tworzy wprost barier, nakazów, zakazów wobec instytucji zrzeszania się radnych w klubach radnych, to tym samym granicy i prawidłowości/istoty treści tych rozwiązań należy szukać w konstytucji. Z kolei w świetle art. 58 Konstytucji RP: " 1. Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się. 2. Zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą. O odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd. 3. Ustawa określa rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami". Zarazem, myśl art. 31 Konstytucji RP "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W świetle przywołanych postanowień Konstytucji, radni korzystają z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się i zarazem ograniczenie prawa zrzeszania się przyjęte przez określenie podwyższonego progu liczby radnych uprawnionych do tworzenia klubu radnych - nie znajduje uzasadnienia w treści i aksjologii konstytucyjnego porządku prawnego. Kontrola Sądu I instancji w żaden sposób nie narusza zarazem postanowień u.s.g. podnoszących w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g , że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: uchwalanie statutu gminy. Kompetencje sądu administracyjnego w zakresie kontroli działalności prawotwórczej rady gminy zabezpieczają podstawowy konstytucyjny wymóg działalności administracji publicznej, którym jest działanie zgodne z powszechnie obowiązującym prawem i realizują wymogi kontroli działalności prawotwórczej rady gminy. Jak to już było podnoszone, obowiązujące prawo nie pozbawia radnego prawa do zrzeszania się, co więcej czerpie z tego prawa do tworzenia przez radnych klubu radnych. W związku z tym, treść statutu nie może być sprzeczna z obowiązującymi w tym zakresie wymogami konstytucyjnymi. Rozwiązania przyjęte w statucie nie mogą prowadzić do tego, aby dolny próg liczby radnych do utworzenia klubu w sposób przewidywalny uniemożliwiał pewnej relewantnej w świetle prawa mniejszości radnych, nie przekraczającej tego progu, utworzenie klubu radnych. Sąd I instancji dokonujący kontroli kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany statutu, dokonał tej kontroli zgodnie z powszechnie obowiązującymi prawem, gdyż wobec braku ustawowych prawnych kryteriów samodzielności prawnej gminy w przedmiocie zakładania przez radnych klubu radnych związanych z wykorzystaniem prawa do zrzeszania się, prawidłowo skierował się w tym względzie do treści art. 58 Konstytucji. Kontrolujący zaskarżoną uchwałę, Sąd I instancji nie naruszył także treści art. 14 i art. 15 ust. 1 u.s.g., wskutek rzekomego naruszenia zasady równości radnych przy podejmowaniu uchwał i autonomii ich woli w głosowaniu, w wyniku niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej na wniosek niezadowolonego z wyniku głosowania radnego, w treść ważnie podjętych uchwał, przy zastosowaniu przez Sąd wyłącznie uznaniowej wykładni i interpretacji przepisów, zamiast stosowania wyraźnych ustawowych nakazów, czy zakazów mogących podważyć skutecznie przepisy ustrojowe gminy. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że kwestionowana norma statutu ma o tyle kwalifikowany charakter, że odnosi się do statusu prawnego radnego. Jako pewną zasadę sformułowano pogląd, że radny nie powinien wykorzystywać instytucji art. 101 u.s.g. do kwestionowania uchwał, co do których brał uprzednio udział w ich uchwaleniu. Jednak każda zasada może mieć wyjątki. W omawianym przypadku, podjęta uchwała - naruszyła konstytucyjny porządek w zakresie potwierdzonej normami u.s.g. wolności zrzeszania się radnych jako prawnego refleksu konstytucyjnej wolności zrzeszania się - bez wskazania kryterium uzasadniającego ograniczenie do tego prawa zrzeszania się. Co prawda, nie ma w tym przypadku, jak tego chce skarżący wyraźnego nakazu lub zakazu samej ustawy o samorządzie gminnym, ale jest bezsprzeczne w demokratycznym państwie prawnym, iż statutowe rozwiązania ustrojowo-organizacyjne - oczywiście niezgodne z zasadniczymi wolnościami człowieka i obywatela i zasadami poszanowania ich istoty wyrażonymi w art. 31 Konstytucji RP - nie mogą być chronione jako mieszczące się w ramach prawnej statutowej samodzielności gminy. W realiach sprawy, to właśnie określony radny mógł wykazać, że kwestionowana norma zmienionego statutu narusza jego publiczne prawo podmiotowe do wykonywania mandatu z wykorzystaniem instytucji klubu, który byłby przez niego utworzony. Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.