II SA/Wa 508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - oddala skargę - [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem Nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu raportu A. J. z dnia [...] grudnia 2014 r., odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że A. J. w latach 1996-2013 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W uzasadnieniu podał, że policjant nie posiada interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Interes taki istniałby po jego stronie wyłącznie wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Żaden natomiast przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji w czynnej służbie, wobec którego nie toczy się postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. J. nie zgodził się z twierdzeniem organu, że nie ma interesu prawnego do żądania przedmiotowego zaświadczenia. Interes prawny przejawia się w tym, że w sytuacji, gdy dokumentacja służbowa potwierdzająca realizację czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie jest archiwizowana przez cały okres służby funkcjonariusza, zaświadczenie to jest w konsekwencji niezbędne dla celów dowodowych przy ustalaniu wysokości świadczenia emerytalnego. O występowaniu interesu prawnego po stronie policjanta świadczy ponadto fakt, że organ w dniu [...] września 2009 r., wydał czynnemu policjantowi zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Strona nie zgodziła się również z argumentacją organu, iż wydanie przedmiotowego zaświadczenia może nastąpić jedynie w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, a nie w oparciu o oświadczenie samego zainteresowanego, zeznania wskazanych przez niego świadków, czy też dane dostarczone organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Wobec powyższego policjant wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. J., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa. Z konstrukcji procedury wydawania zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym wynika, że zaświadczenie nie jest samodzielnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wyłącznie środkiem dowodowym. Może być ono wykorzystane w innej sprawie w celu udowodnienia pewnych okoliczności i tylko w tym znaczeniu ma wpływ na możliwość realizacji pewnych uprawnień i obowiązków, ale samo w żaden sposób tych praw i powinności nie kształtuje. Organ przytoczył treść przepisu art. 217 § 2 kpa, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy A. J. w obecnym stanie faktycznym i prawnym posiada interes prawny do wystąpienia z żądaniem wydania przedmiotowego zaświadczenia. Organ uznał, że interes prawny w żądaniu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, w świetle przepisu art. 32 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239,poz. 2404 ze zm.), jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Natomiast kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Stanowisko powyższe znajduje zaś potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Komendant Główny Policji zauważył, że wobec A. J. nie został zainicjowany tryb zwolnienia ze służby. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z już posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest np. w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Organ nie może zatem prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak np. przesłuchanie świadków. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, że innemu czynnemu policjantowi zaświadczenie takie zostało wydane organ stwierdził, że każde postępowanie zaświadczeniowe jest indywidualnym postępowaniem w określonym stanie faktycznym. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. zarzucił mu: 1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, 2. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku interesu faktycznego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia i uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia, 3. naruszenie prawa procesowego, tj: - art. 7, 8 orz art. 77 § 1 kpa, polegające na przyjęciu, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sytuacji, gdy organ ten ustalił, iż skarżący posiada interes prawny pozwalający na uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia, - art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 kpa, polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem skarżący może starać się o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia dopiero po odejściu ze służby, - art. 138 § 1 w zw. z art. 144 kpa polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jej uwzględnienie przez Komendanta Głównego Policji, natomiast w przypadku jej nieuwzględnienia przez organ, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał w szczególności, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z treści art. 217 § 2 kpa wynika zaś, że wnioskodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń, tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony, która wykaże, iż ma w tym swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). W pierwszym przypadku organ ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy osoba domaga się wydania zaświadczeni powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. Skarżący wskazał, iż w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r., dokumentem stanowiącym podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ policji. Przepis ten konstytuuje zatem wymóg posłużenia się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Nie wspomniano jednak w zaskarżonym postanowieniu o tym, że zgodnie z § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia, zaświadczenie takie wydawane jest na żądanie funkcjonariusza. Stanowisko powyższe akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, by funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby uzyskał takie zaświadczenie, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta. Skarżący podniósł również, iż jego interes prawny uzasadnia też fakt, że postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia może okazać się, z uwagi na swój przedmiot, czasochłonne i skomplikowane, a dokumentacja funkcjonariusza dotycząca przebiegu służby jest po upływie 2-5 lat niszczona. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "kpa". Stosownie do przepisu art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w myśl § 2 w/w przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, organ ma obowiązek wydać zaświadczenia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384). Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, to w orzecznictwie przyjmuje się, że ma ono charakter gabinetowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 75/10, Lex nr 752406). We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że: "1. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń ma charakter gabinetowy, w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 kpa. 2. Odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może nastąpić, gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami, których potwierdzenia się domaga, a baza danych organu przeczy tym informacjom. 3. Wynikająca z art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych". Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy należy na wstępie wskazać, że A. J. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1996-2003 oraz 2006-2013, służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Swoje żądanie oparł zaś na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734 ze zm.). Sąd podziela stanowisko organu, iż skarżący w obecnym stanie faktycznym i prawnym, jako funkcjonariusz w czynnej służbie, nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wydanie zaświadczenia żądanej treści. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w w/w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Podkreślenia wymaga, że postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby (art. 32 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). W związku z powyższym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia, jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości. Z kolei kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. W stosunku zaś do skarżącego taka sytuacja faktyczna nie ma miejsca. Potwierdza powyższe stanowisko orzecznictwo sądowoadministracyjne, w myśl którego żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/10, publ. www.orzeczenia.wsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący zarówno błędu w ustaleniach faktycznych, jak również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.