I SAB/Wa 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 28 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], hip. nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. (data prezentaty) M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. M. L. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania - na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] , hip. nr [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Następnie pełnomocnik M. L. pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, iż zgodnie z brzmieniem ww. art. 37 § 1 kpa na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w myśl art. 35 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie powinien trwać dłużej niż jeden miesiąc. W przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten może być dłuższy, ale nie może jednak przekroczyć dwóch miesięcy. Do terminów tych zgodnie z § 5 powołanego artykułu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie natomiast do art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze i doktrynie prawniczej organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wówczas, gdy organ, co prawda podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu lub ogranicza się do informowania o nowym terminie załatwienia bez podania rzeczywistych przyczyn jej dotychczasowego nie załatwienia, co prowadzi do przesunięcia w czasie załatwienia danej sprawy decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony w dniu [...] lutego 2014 r. - zatem od tego dnia bieg rozpoczęły terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Wobec powyższego zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa, a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę charakter i stopień złożoności postępowania, Wojewoda wyznaczył Prezydentowi termin na załatwienie sprawy wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Ponieważ termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany, dlatego też M. L. pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. (data prezentaty) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Zarzuciła w niej Prezydentowi naruszenia prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy wnosząc o: - stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w zakresie wniosku złożonego w dniu [...] lutego 2014 r. o ustalenie - w trybie przepisu art. 215 u.g.n.- odszkodowania za nieruchomość hipoteczną położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], - stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, - zobowiązanie Prezydenta W. do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu, - wymierzenie Prezydentowi W, w W. grzywny w wysokości określonej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 stycznia 2015 r. (data prezentaty) Prezydent W. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W odniesieniu do tej nieruchomości nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 w/w dekretu, natomiast dawny właściciel hipoteczny złożył pismo w dniu 17 lutego 1949r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie w/w dekretu. Należy również wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie został złożony wniosek w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ podniósł, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustanowienie na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu. Pełnomocnik stron postępowania wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego (sygn. akt I SA/Wa 1383/14) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] marca 2014r, utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] z [...] marca 1952 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustanowienie na rzecz dawnej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu. W związku z tym Prezydent uznał, iż do tej pory nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wniosku w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zaś zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.1996 r., sygnatura akt: IV SA 1521/94: "[...] W zakresie roszczeń o odszkodowanie za przejęte nieruchomości i o ustanowienie wieczystego użytkowania w sposób niejednorodny ukształtowany jest stan prawny i wnioski te należy rozpatrzyć oddzielnie, przy uwzględnieniu wszakże tej okoliczności, iż wniosek o ustanowienie wieczystego użytkowania, dalej idący, miałby pierwszeństwo w uzyskaniu decyzji." Należy także zaznaczyć, że przed datą wniesienia niniejszej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 1383/14 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014r, utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] oraz z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], którymi organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1952 r. [...], którym odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie na rzecz dawnej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] oraz orzeczenia z dnia [...] marca 1952 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do wyżej wymienionego gruntu. Do dnia 25 czerwca 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak wynika z akt sprawy - wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] nie został dotychczas rozpoznawany, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, natomiast w odpowiedzi na skargę podniósł, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustanowienie na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu. W związku z tym uznał, iż do tej pory nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wniosku w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], który to wniosek ma pierwszeństwo przed innymi sprawami. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy przepis nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin dwumiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa - bowiem organ administracji nie podejmował czynności z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1952 r. którym odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie na rzecz dawnej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] oraz orzeczenia z dnia [...] marca 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do wyżej wymienionego gruntu. Z tego samego powodu Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną funkcję spełni samo stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Prezydent W. powinien natychmiast podjąć konkretne czynności w niniejszej sprawie – albo ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie, albo - z uwagi na podnoszoną okoliczność, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustanowienie na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu, które ma pierwszeństwo przed innymi sprawami - również wydać stosowne orzeczenie w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1, art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.