III SA/Kr 435/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji osób bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia [....] 2014 r., znak: [.....] uwzględniając wniosek M. K. z dnia 20 marca 2014 r. o wykreślenie wnioskodawczyni z ewidencji osób bezrobotnych z dniem 31 marca 2014 r., orzekł - na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 31 marca 2014 r. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. M. K. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do "wniesienia zażalenia na decyzję z dnia [.....] 2014 roku znak: [.....]" oraz o przywrócenie terminu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wojewoda decyzją z dnia 9 marca 2015 r., znak: [.....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 149), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 3 lutego 2015 r. M. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia z dnia [....] 2014 r. znak: [.....], orzekającej o wykreśleniu M. K. z ewidencji osób bezrobotnych na własny wniosek od dnia 31 marca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje: W dniu 3 września 2013 r. M. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 11 września 2013 roku w wysokości 658,90 zł miesięcznie brutto, tj. 80 % kwoty zasiłku podstawowego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy - w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku, w wysokości 517,40 zł miesięcznie brutto, tj. 80 % kwoty zasiłku podstawowego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy - w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Pouczono wnioskodawczynię, że zasiłek przysługuje przez 6 miesięcy - pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę (decyzja z dnia [.....] 2013 roku, znak: [.....]). M. K. prawo do zasiłku utraciła od dnia 11 marca 2014 roku z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania (decyzja z dnia [.....] 2014 roku, znak: [.....]). Z dniem 31 marca 2014 r. M. K. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych, na własny wniosek (decyzja z [.....] 2014 roku, znak: [.....]). Następnie w dniu 21 października 2014 r. M. K. złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy: wyrok Sądu Rejonowego [....] Wydział [....] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, oddalający odwołanie (wyrok z [....] 2013 roku, sygn. akt [....]), wyrok Sądu Okręgowego [.....] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, na mocy którego przyznano jej zasiłek macierzyński za okres od 19 czerwca 2013 roku do 28 stycznia 2014 roku (wyrok z [....] 2014 roku, sygn. akt: [.....]). W związku z powyższym, Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie co do decyzji z dnia [.....] 2013 roku, znak: [.....], orzekającej o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną z dniem 3 września 2013 r. oraz przyznającej jej prawo do zasiłku od dnia 11 września 2013 r. o ile nie zaszłyby okoliczności powodujące jego utratę oraz decyzji z dnia [.....] 2014 roku, znak: [.....], orzekającej o utracie prawa do zasiłku od 11 marca 2014 roku (postanowienie z [.....] 2014 roku, znak: [.....]). W wyniku wznowionego postępowania w dniu [....] 2014 r., Prezydent Miasta wydał decyzję znak: [.....], którą uchylono decyzję z dnia [.....] 2013 r. znak: [.....], orzekającą o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną z dniem 3 września 2013 r. oraz przyznającą jej prawo do zasiłku od dnia 11 września 2013 r. o ile nie zaszłyby okoliczności powodujące jego utratę oraz decyzję z dnia [....] 2014 r. znak: [.....], orzekającą o utracie prawa do zasiłku od dnia 11 marca 2014 roku i orzeczono o: odmowie uznania M. K. za osobę bezrobotną od dnia 3 września 2013 r., odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia 11 września 2013 r., uznaniu M. K. za osobę bezrobotną od dnia 29 stycznia 2014 r., przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 stycznia 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r., w wysokości 658,90 zł miesięcznie. Od decyzji z dnia [....] 2014 r., złożyła odwołanie M. K., a Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (decyzja z dnia [....] 2015 roku, znak: [.....]). Od tej decyzji M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie, w dniu 6 lutego 2015 r. M. K. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [.....] 2014 roku, znak: [....], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, które wpłynęło z aktami sprawy do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 17 lutego 2015 r. Organ pierwszej instancji oświadczył, że" "Z uwagi na to, że decyzja w całości uwzględniała wniosek Pani M. K., wysłana została bez zwrotnego potwierdzenia odbioru" - pismo z [....] 2015 roku, znak: [.....]. Wojewoda wyjaśnił, że ponieważ brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, organ odwoławczy nie jest w stanie ustalić czy odwołanie złożono w ustawowym w terminie i dlatego działając w interesie strony uznano, że odwołanie zostało złożone terminie. W odwołaniu podniesiono, że skarżąca została pozbawiona możliwości pozostania lub ponownej rejestracji w Urzędzie jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Sądziła, iż: "(...) czasokres przyznanego mi statusu osoby bezrobotnej zostanie przesunięty na czas po urlopie macierzyńskim". Odwołująca się nie znała konsekwencji utraty statusu osoby bezrobotnej po złożeniu wniosku o wykreślenie z ewidencji. Organ wskazał, że w dniu rejestracji skarżąca złożyła pisemne oświadczenie o toczącym się postępowaniu w sprawie zasiłku macierzyńskiego (dowód: oświadczenie z 3 września 2013 roku znajdujące się w aktach sprawy). Urząd poinformował odwołującą się, iż: "Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się: (...) 3) zasiłek, stypendium łub inne świadczenie pieniężne wypłacone z Funduszu Pracy za okres, za który przysługuje prawo do (...) zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, (...) jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia ". Fakt zapoznania się z treścią dokumentu oraz potwierdzenie odbioru egzemplarza potwierdzono własnoręcznym podpisem. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy: "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który: (...) 6) złożył wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego (...) ". W dniu 31 marca 2014 r. M. K. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych, na własny wniosek. Było to prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów oraz oświadczenia strony. W związku z tym Wojewoda uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową i dlatego utrzymał ją w mocy. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2015 r., znak: [.....] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. Skarżąca podniosła, że jej odwołanie zostało odrzucone, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym, jako że Wojewoda uznał że: "Ponieważ brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organ odwoławczy nie jest w stanie ustalić czy odwołanie złożono w ustawowym terminie i dlatego działając w interesie strony uznano, iż odwołanie zostało złożone w terminie" (strona druga akapit pierwszy decyzji [.....] z dnia 9.03.2015r). Skarżąca wskazała, że nie zasługuje na uwagę fakt, że decyzja uwzględniała jej wniosek o skreślenie z listy osób bezrobotnych PUP, gdyż składając taki wniosek działała w dobrej wierze i nie przypuszczała, że wpłynie to negatywnie na sytuację materialną jej i jej rodziny. Skarżąca podała, że ma tu na uwadze nakaz zwrotu, jak uznano nienależnie pobrane świadczenie, które już przekazała do PUP na wskazany rachunek bankowy. Nie mogła przewidzieć wyroku Sądu Okręgowego Wydział [.....] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [....] 2014 r., na mocy którego przyznano jej zasiłek macierzyński za okres od dnia 19 czerwca 2013 r. do dnia 28 stycznia 2014 r. Podniosła, że złożenie przez nią wniosku o skreślenie z ewidencji bezrobotnych było w jej odczuciu korzystne dla wymienionego urzędu pracy z racji polepszenia wskazania statystycznego tamtejszego urzędu. Podniosła, że gdyby znała treść powyżej wskazanego wyroku, nie działałaby na własną niekorzyść i nie składałaby wniosku o skreślenie z ewidencji bezrobotnych. Dalej podniosła, że decyzja Wojewody z dnia 9 marca 2015 r. nie uwzględnia punktu nr 2 jej wniosku z dnia 3 lutego 2015 r. o przywrócenie terminu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wskazała, że biorąc pod uwagę jej walkę o roczny zasiłek macierzyński, czas trwania toku postępowań i uzyskanie ostatecznej informacji z Sądu Okręgowego dopiero po dniu 12 czerwca 2014 r. oraz to, że spełniła wszystkie warunki rejestrując się w PUP oraz kolejne - zgłaszając się terminowo na wezwania, działała celowo i rzeczowo, aby uzyskać zasiłek dla osób bezrobotnych niezbędny jej do życia i utrzymania rodziny. Po uzyskaniu odpisów wyroków zgłosiła się samodzielnie do urzędu pracy celem wyjaśnienia sytuacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z która sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Artykuł 129 § 1 i 2 k.p.a. stanowi z kolei, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skoro decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie, to oznacza, że walor ostateczności uzyskuje decyzja m.in. w sytuacji, gdy nie złożono od niej odwołania lub gdy upłynął termin do złożenia odwołania, a strona nie skorzystała z prawa złożenia w tym terminie odwołania i nie wnosiła skutecznie o jego przywrócenie. W takiej bowiem sytuacji od decyzji tej nie służy już odwołanie. Obowiązkiem organu odwoławczego przed ponownym rozpatrzeniem sprawy jest zbadanie, czy od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone odwołanie, czy odwołanie to zostało złożone w ustawowym terminie, a jeżeli terminowi temu uchybiono, czy strona odwołująca się złożyła wniosek o jego przywrócenie i czy wniosek ten zasługuje na uwzględnienie. Obowiązków tych organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wykonał. Po pierwsze należy zauważyć, że pismo M. K. z dnia 3 lutego 2015 r. zostało przez nią określone jako wniosek o przywrócenie terminu do "wniesienia zażalenia na decyzję z dnia [....] 2014 roku znak: [.....]" oraz o przywrócenie terminu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organ odwoławczy w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, z jakich powodów zakwalifikował to pismo jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ zwracał się do skarżącej o wyjaśnienie charakteru tego pisma. Wyjaśnienie podstaw zakwalifikowania pisma M. K. z dnia 3 lutego 2015 r. jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest w sprawie niezbędne. Postępowanie odwoławcze nie może bowiem zostać wszczęte inaczej, jak tylko na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji braku odwołania należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, tj. rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Po drugie, po stwierdzeniu, że w sprawie zostało złożone odwołanie, niezbędne jest zbadanie, czy zachowany został termin do jego wniesienia. W tym celu konieczne jest ustalenie, w jakiej dacie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona odwołującej się. W sytuacji, gdy brak dowodu doręczenia decyzji – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, w tym analiza pism składanych przez skarżącą, czy też odebranie od niej oświadczenia o tym, czy i kiedy doręczono jej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2014 r., znak: [.....]. Dopiero, gdy nie uda się w toku czynności wyjaśniających ustalić faktu i daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczalne jest przyjęcie domniemań na jej korzyść w zakresie zachowania terminu do złożenia odwołania. Po trzecie wreszcie, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy konieczne jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jeżeli organ ustali w toku postępowania wyjaśniającego, że odwołanie zostało złożone po terminie konieczne jest przeanalizowanie wniosku o przywrócenie terminu w świetle przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Z kolei w sytuacji, gdyby odwołanie zostało złożone w terminie, a strona odwołująca się pozostaje w błędnym przekonaniu, że uchybiła terminowi, konieczne jest wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że kwestię (skutecznego) zainicjowania postępowania incydentalnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wiązać należy z okolicznością doręczenia stronie decyzji. W związku z powyższym, jak wynika z art. 58 § 1 k.p.a., koniecznym warunkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania i uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że może on stanowić podstawę wydania wyłącznie postanowienia o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej albo postanowienia o odmowie jego przywrócenia. Przy tym odmowa przywrócenia terminu dotyczyć będzie nie tylko przypadku, gdy strona mylnie sądzi, że uchybiła terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, czy nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu, ale dotyczyć też będzie wszystkich innych sytuacji, w których wniosek o przywrócenie terminu nie może być uwzględniony np. wniosek jest bezprzedmiotowy. W razie bowiem stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o przywrócenie terminu brak jest możliwości jego umorzenia. Umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) odnosi się bowiem do braku możliwości załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Przepis ten nie ma zaś zastosowania do postępowań incydentalnych, a takim jest postępowanie w sprawie przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 2108/10; wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 769/10; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12, LEX nr 1457672). Nie wyjaśniając wszystkich wskazanych wyżej okoliczności organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nie dając wyrazu swoim ustaleniom w uzasadnieniu decyzji także art. 107 § 3 k.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały zarówno fakt podjęcia, jak i treść zaskarżonej decyzji, która na tym etapie postępowania jest rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy podejmie wszelkie czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia czy od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone odwołanie, w tym zwłaszcza, czy są podstawy do przyjęcia, że pismo skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r. zawiera w swojej treści takie odwołanie, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie, a także rozpozna wniosek skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r. o przywrócenie terminu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2014 r., znak: [.....]. Ze względu na wskazane wyżej uchybienie o charakterze procesowym, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej ocena zaskarżonej decyzji, w tym ustosunkowywania się do zarzutów skarżącej w tym zakresie.