II SA/Łd 201/15

Dnia 25 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi D. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. B.-K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia D. I. na postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ) postanowiło utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 października 2014 roku pełnomocnik D. I. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w trybie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta O. zawiesił postępowanie w sprawie przywrócenia na wniosek D. I. terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że jednocześnie z w/w wnioskiem wpłynęło odwołanie od decyzji odmawiającej zasiłku dla opiekuna z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. W ocenie organu rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu doprowadziłoby do stanu, w którym toczyłyby się dwa postępowania w tej samej sprawie, a ewentualna decyzja wydana w wyniku przywrócenia terminu byłaby dotknięta wadą nieważności. Na powyższe postanowienie zażaliła się D. I., która podniosła, że najpierw wniosła o przywrócenie terminu, a dzień później złożyła odwołanie. Zdaniem skarżącej rozpoznanie odwołania nie ma charakteru zagadnienia wstępnego względem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż organ I instancji może samodzielnie ocenić ten ostatni wniosek, a więc nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania. Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem Kolegium wniosek o przywrócenie terminu nie mógł zostać rozpatrzony do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniesionego odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W przeciwnym razie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji toczyłyby się dwa postępowania w tej samej sprawie, a ewentualna decyzja wydana w wyniku przywrócenia terminu byłaby dotknięta na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego wadą nieważności. W dniu 17 listopada 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...] orzekającą o odmowie prawa do zasiłku dla opiekuna wnioskowanego na okres od października 2014r. w związku z opieką nad mężem. W ocenie organu na skutek wydania przez Kolegium wyżej wskazanej decyzji, ustała przesłanka zawieszająca postępowanie, w związku z powyższym po przekazaniu niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy organowi I instancji, Burmistrz Miasta O. winien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. D. I. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wydanie wyroku przywracającego termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił jej prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Przedmiotowa decyzja została wydana w związku z uchybieniem terminu, wobec braku należytego informowania MOPS w O. i braku spełnienia przesłanki z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po otrzymaniu ww. decyzji, w dniu 16 października 2014 r. strona złożyła wniosek do organu I instancji o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. Następnego dnia, tj. 17 października 2014 r. strona złożyła również stosowne odwołanie od ww. decyzji. W ocenie strony organ wadliwie zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jako organ II instancji również nie odniosło się do argumentów wskazanych w zażaleniu. Zdaniem skarżącej SKO w Ł. niewłaściwie przeprowadziło postępowanie dowodowe. W aktach nie znajduje się indywidualne zwrotne potwierdzenie odbioru, które wskazywałoby na to, że pismo zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej. Strona wyraziła pogląd, że brak potwierdzenia odbioru w aktach sprawy stanowi przesłankę wydania przez organ I instancji postanowienia o przywróceniu terminu i pozytywnego zakończenia postępowania. Strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że rozpoznanie odwołania nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie skarżącej związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężające. Przyjmując szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., organ doprowadził do swoistego paraliżu procesowego w prowadzonej sprawie. Strona stanęła na stanowisku, że wynik rozpatrzenia przez SKO odwołania od decyzji odmownej może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, lecz nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Skarżąca stwierdziła, iż powoływanie się zatem przez organ na brak możliwości rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do czasu rozpatrzenia przez SKO wniesionego odwołania jest niedopuszczalne, gdyż zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki, bez rozstrzygnięcia której organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy (podjąć dalszych czynności procesowych, ocenić w sposób wszechstronny całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) i wydać decyzji. Skarżąca uznała, że organ I instancji miał możliwość weryfikacji i stwierdzenia na podstawie akt sprawy, iż MOPS w O. nie spełnił przesłanki z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowo-administracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Do kompetencji sądu należy zatem ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy pomiędzy wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia podania o przyznanie zasiłku dla opiekuna a rozpoznaniem odwołania od decyzji odmawiającej tego świadczenia jest tego typu zależność, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Stan kontrolowanej sprawy wymaga na wstępie przypomnienia, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Przepis art. 97 § 1 K.p.a. określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Chociaż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności wymaganej przez dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1542/14 - LEX nr 1625390). Termin i tryb złożenia wniosku oraz przesłanki ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Rzeczona ustawa, co wynika expressis verbis z brzmienia jej art. 1, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po myśli art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ, ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Organ, który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa (art. 8 ustawy). Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 17 pkt 2 lit. a, w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. (art. 26 ustawy). Rozważana ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 30 kwietnia 2014 r. i - co do zasady - weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. Zatem termin, w trakcie którego zainteresowani mogli składać do właściwego organu wnioski o ustalenie prawa do rzeczonego świadczenia, biegł od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 15 września 2014 r. Złożenie wniosku po upływie zakreślonego ustawą terminu skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do ubiegania się o jego przyznanie. W rezultacie oznacza to, że w przypadku jego uchybienia - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - brak jest prawnych możliwości jego przywrócenia. Instytucja przywrócenia terminu ma bowiem zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Termin do złożenia wniosku w rozpoznawanej sprawie miał natomiast charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, iż ograniczał w czasie możliwość dochodzenia prawa podmiotowego, a skutkiem jego upływu było wygaśnięcie uprawnienia. Zatem wyłącznie od zainteresowanego podmiotu należycie dbającego o własne interesy zależało, czy z prawa tego skorzysta w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Złożenie przez skarżącą rzeczonego wniosku po dniu 15 września 2014 r. doprowadziło do wygaśnięcia przysługującego jej uprawnienia do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna (vide: nieprawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 73/15). Z powyższego wynika, iż rozstrzygnięcie o losach wniosku skarżącej w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia podania o ustalenie zasiłku dla opiekuna uzależnione jest wyłącznie od materialnego charakteru terminu ustanowionego w art. 5 ust. 1 analizowanej ustawy. Z tego powodu wynik zawieszonego postępowania nie był powiązany z wynikiem żadnego innego postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sposób rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku dla opiekunów nie mógł w żaden sposób wpłynąć na wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu prawa materialnego. Wobec tego zawieszenie postępowania nie znajduje uzasadnienia, skoro nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem kontrolowanej sprawy administracyjnej a rozpoznaniem odwołania. Wszak podstawą zawieszenia postępowania jest bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przywrócenie analizowanego terminu wyjaśnić trzeba, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Sąd administracyjny bowiem bada – jak wspomniano na wstępie – legalność podjętych aktów, a więc ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" w związku z art. 135 P.p.s.a. O wykonalności zaskarżonego orzeczenia orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach po myśli art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. a.bł.