III SA/Gd 402/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. spraw ze skarg T. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 marca 2015 r., nr [...]; z dnia 5 marca 2015 r., nr [...]; z dnia 5 marca 2015 r., nr [...]; z dnia 5 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 5 marca 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], którymi organ przyznał T. W. pomoc w formie zasiłku celowego. Z uzasadnień do decyzji wynika, że organy ustaliły w sprawie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. T. W. (dalej: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc m.in. na zakup posiłków i jedzenia, środków czystości, środków higieny osobistej, prądu na licznik przedpłatowy oraz zakup biletów komunikacji miejskiej. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezydent Miasta [...] w dniu 14 kwietnia 2014 r. – działając na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", art. 7 pkt 1, pkt 9, art. 8, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 98, art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) – wydał: 1/ decyzję (nr [...]), którą przyznał zasiłek celowy na zakup środków czystości w wysokości 10 zł; 2/ decyzję (nr [...]), którą przyznał zasiłek celowy na zakup środków higieny osobistej w wysokości 10 zł; 3/ decyzję (nr [...]), którą przyznał zasiłek celowy na zakup doładowania licznika przedpłatowego prądu w wysokości 20 zł w kwietniu 2014 r.; 4/ decyzję (nr [...]), którą przyznał zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 100 zł. W uzasadnieniach wydanych decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że strona kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Strona odwołała się od ww. decyzji organu pierwszej instancji opisując swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. We wniesionych odwołaniach strona wskazała, że kwota przyznanego zasiłku na żywność nie pokrywa jej potrzeb, gdyż wcześniej otrzymywała 150 zł. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w/w decyzjami z dnia 5 marca 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1, k.p.a., art. 2, art. 3, art. 8, art. 36 pkt 1c, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W myśl art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej uwzględnienie potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy uzależnione jest od tego, czy odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Pomoc społeczna powinna zaspokajać naprawdę niezbędne potrzeby życiowe w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych. Przyznana pomoc nie musi obejmować wszystkich potrzeb wymienionych we wniosku, a jej wysokość uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej udzielenia takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka wspólnie z synem, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Strona jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Kolegium wskazało ponadto, że w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. organ I instancji wyjaśnił, jakimi środkami finansowymi dysponował w dacie wydania zaskarżonych decyzji, jakie kwoty zostały przydzielone w planach budżetowych w roku 2014 na realizację zasiłków (w tym zasiłków celowych specjalnych) w ramach pomocy społecznej oraz na realizację świadczeń w ramach "Programu państwa w zakresie dożywiania", jakie kwoty na poszczególne świadczenia zostały wypłacone w okresie od stycznia do maja 2014 r. oraz wskazując liczbę osób objętych pomocą w ramach ww. systemów pomocy oraz średnią wysokość pomocy finansowej na osobę w rodzinie. W ocenie organu odwoławczego podstawowe potrzeby wnioskodawczyni zostały zabezpieczone zgodnie ze złożonym wnioskiem w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy. Organ podkreślił, że od początku 2014 r. strona w poszczególnych miesiącach otrzymywała pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego na zakup środków czystości, zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej, zasiłku celowego na zakup doładowania licznika przedpłatowego prądu, zasiłku celowego na leki, zasiłku celowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zasiłku celowego na żywność i zasiłku celowego na zakup odzieży. W ocenie organu odwoławczego jej podstawowe potrzeby zostały zabezpieczone zgodnie z wnioskiem w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ stwierdził również, że udzielona stronie w kwietniu 2014 r. łączna wysokość pomocy społecznej z tytułu przyznanych zasiłków wyniosła 140 zł, co stanowi znaczną kwotę w stosunku do średniej wysokości świadczeń przypadających na osobę w rodzinie w tym okresie. Organ podkreślił, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem przewidzianym na pokrywanie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. W ocenie organu odwoławczego, ustalając wysokość przysługującego świadczenia stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji uwzględnił zarówno uprawnienia, zasoby i możliwości strony jak i możliwości finansowe MOPS w G. Z akt sprawy nie wynika aby stan zdrowia czy wiek stanowiły znaczącą przeszkodę w podjęciu we własnym zakresie czynności zmierzających do poprawy sytuacji życiowej strony. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. T. W. zaskarżyła opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uznanie, że organ ten przekroczył rozsądny termin na ich wydanie oraz wnosząc o zastosowanie odpowiednich przepisów na taką ewentualność. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie wnosiła o pokrycie wszystkich swoich potrzeb. Jej zdaniem przyznane świadczenie jest zbyt niskie. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację życiową powodowaną m.in. trudnościami w zatrudnieniu. Zaznaczyła, że organ odwoławczy zwlekał w niektórych przypadkach z rozpatrzeniem jej odwołań ponad rok. W chwili obecnej otrzymała 26 decyzji Kolegium na raz, co w znacznym stopniu utrudnia jej w 30-dniowym terminie na złożenie skarg należyte zapoznanie się z tymi decyzjami i ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 402/15, III SA/Gd 404/15 III SA/Gd 405/15 i III SA/Gd 406/15 oraz prowadzić łącznie jedne akta pod wspólną sygnaturą III SA/Gd 402/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargi nie mogły być uwzględnione albowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), który – zgodnie z ust. 2 - może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06, LEX nr 299415), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na sygnalizowane potrzeby (tj. zakup żywności, odzieży, środków higieny i czystości oraz energii elektrycznej), uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącej i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie dysponuje organ wraz ze wskazaniem ilości osób korzystających z pomocy społecznej), jak również - w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżąca stale należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wskazano, że od początku 2014 r. skarżąca w poszczególnych miesiącach otrzymywała pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego na zakup środków czystości, środków higieny osobistej, doładowania licznika przedpłatowego prądu, leków oraz żywności w ramach programu: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W ocenie Sądu kontrolowane decyzje – zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - zostały należycie uzasadnione a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącej zasiłek celowy na wskazane cele w orzeczonej wysokości (łączna pomoc skarżącej w kwietniu 2014 r. wyniosła 140 zł) . Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącą zarzutów należy zauważyć, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości). Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia - wobec postępującej pauperyzacji części społeczeństwa - muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13, LEX nr 1469994 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że jakkolwiek organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę rzeczywiście uchybił wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącym się do terminów rozpoznawania spraw (art. 35 k.p.a.), to jednak okoliczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała bowiem wyłącznie ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie przekroczenia przez organ terminu do jego wydania (bezczynności organu). Z tego też powodu podnoszony także przez skarżącą zarzut, że została niejako "zasypana" w tym samym czasie 26 decyzjami organu odwoławczego, nie mógł mieć znaczenia dla dokonywanej w niniejszym postępowaniu oceny zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił wniesione skargi.