III SA/Gd 407/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. spraw ze skarg T. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 marca 2015 r., nr [...]; z dnia 9 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 9 marca 2015 r. (nr [...] oraz nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2014 r. (nr [...] oraz nr [...]), którymi organ odmówił T. W. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów usług kserograficznych oraz na zakup biletów komunikacji miejskiej. W sprawach zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2014 r. T. W. (dalej: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc na pokrycie m.in. usług kserograficznych oraz na zakup biletów komunikacji miejskiej. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezydent Miasta [...] w dniu 4 lipca 2014 r. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej: "k.p.a.", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) - wydał: 1/ decyzję (nr [...]), którą odmówił stronie przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów usług kserograficznych; 2/ decyzję (nr [...]), którą odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej. W uzasadnieniu ww. decyzji organ przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że wnioskowana pomoc w celu pokrycia kosztów usług kserograficznych związanych z koniecznością prowadzenia wielu spraw sądowych oraz na zakup biletów komunikacji miejskiej związanych z poszukiwaniem pracy nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Organ zwrócił również uwagę, że w przypadku skierowania strony do prac społecznie użytecznych, ma ona prawo ubiegania się o dofinansowanie do przejazdów w przypadku podjęcia pracy na podstawie art. 45 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) – o czym została pouczona przez pracownika ośrodka. Tym samym przyznawanie pomocy społecznej w formie finansowania wszelakiego rodzaju potrzeb typu okazjonalnego stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ podkreślił, że strona nie została pozbawiona wsparcia ze strony pomocy społecznej, gdyż odrębnymi czterema decyzjami z dnia 4 lipca 2014 r. przyznano pomoc w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem odpowiednio na: zakup środków czystości i środków higieny osobistej, zakup doładowania do licznika przedpłatowego oraz na zakup żywności. Organ wskazał także, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i musi je racjonalnie wydatkować. Wyjaśnił, że w pierwszym rzędzie winien uwzględnić osoby cierpiące na różnego rodzaju zaburzenia psychiczne, które ograniczają im możliwość całkowicie rozsądnej oceny swojej sytuacji i utrudniają znalezienie stałego źródła utrzymania, a także osoby niepełnosprawne ruchowo, które nie są w stanie podjąć pracy zarobkowej, a z różnych przyczyn nie uzyskały prawa do świadczeń rentowych. Strona odwołała się od powyższych decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że w związku z zachowaniem jej byłego męża, jest zmuszona prowadzić sprawy sądowe, a koszty kserokopii, wyciągów z akt są znaczne. To działania byłego męża przyczyniły się do jej obecnej sytuacji finansowej; utrudniały jej aktywność zawodową oraz codzienne funkcjonowanie. Wskazała również, że wcześniej otrzymywała takie świadczenie. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 9 marca 2015 r. (nr [...] oraz nr [...]) – działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8, art. 36 pkt 1c, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja organu pomocy społecznej wydana w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W myśl art. 3 i art. 4 tej ustawy uwzględnienie potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy uzależnione jest od tego, czy odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazują, że pomoc ta powinna zaspokajać naprawdę niezbędne potrzeby życiowe w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych. Przyznawane z pomocy społecznej świadczenia stanowią pomoc doraźną i przyznawane są na okres przejściowych trudności. Wysokość udzielanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej udzielenia takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek celowy nie jest formą pomocy społecznej obligatoryjną, lecz uznaniową, a przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają ani górnej, ani dolnej wysokości przyznanego świadczenia. Organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka wspólnie z synem który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Obecnie oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego. Jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, oczekuje na skierowanie do prac społecznie-użytecznych. Wnioskodawczyni nie zgłaszała żadnych problemów zdrowotnych, a z historii rejestracji PUP wynika, że strona nie potrafi dłużej niż kilka lub kilkanaście miesięcy utrzymać pracy zarobkowej. Aktualny dochód strony jest zerowy. Nie reguluje opłat czynszowych, gdyż uważa, że zobowiązanym do ich ponoszenia jest były mąż, który jest głównym najemcą lokalu. Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. organ I instancji wyjaśnił, jakimi środkami finansowymi dysponował w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jakie kwoty zostały przydzielone w planach budżetowych w roku 2014 na realizację zasiłków celowych (w tym zasiłków celowych specjalnych) w ramach pomocy społecznej oraz na realizację świadczeń w ramach "Programu państwa w zakresie dożywiania", jakie kwoty na poszczególne świadczenia zostały wypłacone w okresie od stycznia do lipca 2014 r., wskazując liczbę osób objętych pomocą w ramach ww. systemów pomocy oraz średnią wysokość pomocy finansowej na osobę w rodzinie. Organ podkreślił, że strona od początku 2014 r. w poszczególnym miesiącach otrzymywała pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego na zakup środków czystości, środków higieny osobistej, na zakup doładowania licznika przedpłatowego prądu, na leki, na zakup odzieży. Organ odwoławczy podkreślił, że konieczność pokrycia kosztów usług kserograficznych oraz zakup biletów komunikacji miejskiej nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego stronie. Z okoliczności sprawy wynika, że zakres dotychczasowej pomocy i wsparcia finansowego ośrodka pomocy był realizowany zgodnie ze zgłoszonymi potrzebami strony, które zostały uznane za najistotniejsze, zaspokajając tym samym bieżące i niezbędne potrzeby życiowe wnioskodawczyni, tj. zakup żywności, prądu, środków czystości czy higieny osobistej. W ocenie organu z akt sprawy nie wynika aby sytuacja zdrowotna czy też zawodowa strony stanowiła znaczącą przeszkodę w realizacji zgłoszonej potrzeby przy wykorzystaniu własnych indywidualnych możliwości i starań. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się z tym, by przyznanie pomocy na pokrycie kosztów usług kserograficznych czy zakupu biletów komunikacji miejskiej stanowiło niezbędną potrzebę życiową, gdyż nie są to potrzeby warunkujące godną i normalną egzystencję jednostki, a ich brak nie oznacza zagrożenia życia lub zdrowia osoby zgłaszającej te potrzeby. Ponadto organ stwierdził, że co prawda zakup biletów komunikacji miejskiej jest konieczny by móc swobodnie korzystać ze środków komunikacji miejskiej i nie ma wątpliwości co do tego, że korzystanie ze środków komunikacji w celu poszukiwania pracy jest istotne, to jednak strona, która może we własnym zakresie podjąć pewne działania w celu zakupu biletów komunikacji miejskiej - nie może oczekiwać, że za każdym razem, gdy wystąpi o taka formę pomocy, to organ będzie zobligowany do udzielenia takiej pomocy. Organ powtórzył, że rozpatrując każdy wniosek o przyznanie zasiłku celowego organy muszą mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, jak również posiadane środki. T. W. zaskarżyła opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uznanie, że organ ten przekroczył rozsądny termin na ich wydanie oraz wnosząc o zastosowanie odpowiednich przepisów na taką ewentualność. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że korzystanie z usług kserograficznych stanowi jej niezbędną potrzebę bytową, ponieważ chce założyć sprawę komorniczą swojemu byłemu mężowi. Podała też, że w związku z brakiem środków, koszty biletów mogła pokrywać jedynie przez zadłużanie się. Opisała również swoją trudną sytuację życiową spowodowaną m.in. trudnościami w zatrudnieniu. Zaznaczyła, że organ odwoławczy zwlekał w niektórych przypadkach z rozpatrzeniem jej odwołania ponad rok. W chwili obecnej otrzymała 26 decyzji Kolegium na raz, co w znacznym stopniu utrudnia jej w 30-dniowym terminie na złożenie skarg należyte zapoznanie się z tymi decyzjami i ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. Sąd, na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 407/15 oraz III SA/Gd 408/15 i prowadzić pod wspólną sygnaturą III SA/Gd 407/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargi nie mogły być uwzględnione albowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), który – zgodnie z ust. 2 - może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06, LEX nr 299415), że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup usług kserograficznych oraz biletów komunikacji miejskiej i uwzględniły wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie na wskazane przez skarżącą cele. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy prawidłowo poddały wykładni pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", będące fundamentalną przesłanką warunkującą przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, dochodząc do słusznego wniosku, że oznacza to sytuację, gdy nie udzielenie pomocy mogłoby zagrażać życiu lub zdrowiu danej osoby czy też normalnej egzystencji. W orzecznictwie podnosi się, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować; to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358). Mając to na uwadze należy przyjąć, że organy prawidłowo oceniły ww. żądania skarżącej w kontekście ich niezbędności, mając na uwadze zarówno ich cel, jak i istniejące w sprawie okoliczności faktyczne. Należy zgodzić się, że wniesione w niniejszej sprawie żądania udzielenia pomocy na zakup usług kserograficznych oraz biletów komunikacji miejskiej nie dotyczą elementarnej potrzeby egzystencjalnej, a w szczególności mając na uwadze całokształt sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca. Argumentacja organów, iż skarżąca może we własnym zakresie podjąć działania mające na celu sfinansowanie ww. potrzeb, jest w pełni uzasadniona i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Należy bowiem pamiętać, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, iż mają wyłącznie uzupełniać środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej i taką właśnie funkcję spełnia zasiłek celowy (por. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 513/14, LEX nr 1503894). Organy rozpoznając żądanie skarżącej i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ wraz ze wskazaniem ilości osób korzystających z pomocy społecznej), jak również, w sposób jak najbardziej uzasadniony, zwróciły uwagę na fakt, iż skarżąca korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Organy zaakcentowały, że równocześnie z odmową przyznania pomocy na wskazywane w niniejszej sprawie cele – odrębnymi (czterema) decyzjami datowanymi na ten sam dzień przyznano skarżącej pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup: środków czystości, środków higieny osobistej, doładowania licznika przedpłatowego prądu i żywności. Należy zatem zwrócić uwagę, że organy rozpoznając złożony przez skarżącą wniosek (zawierający szereg sygnalizowanych przez skarżącą potrzeb) uprawnione były do jego oceny całościowo dokonując niejako hierarchizacji potrzeb z punktu widzenia ich "niezbędności bytowej"; szczególnie w przypadku, gdy sytuacja materialna ośrodka pomocy nie pozwalała na realizację (zaspokojenie) wszystkich zgłaszanych przez skarżącą potrzeb. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, a zatem w sytuacji wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są w jego uznaniu najistotniejsze, bieżące i niezbędne życiowo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 514/14, LEX nr 1513473). W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszych sprawach wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłków celowych na wskazane cele w oparciu o regulację zawartą w art. 39 ustawy. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów należy zauważyć, że jakkolwiek organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę rzeczywiście uchybił wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącym się do terminów rozpoznawania spraw (art. 35 k.p.a.), to jednak okoliczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała bowiem wyłącznie ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie przekroczenia przez organ terminu do jego wydania (bezczynności organu). Z tego też powodu podnoszony także przez skarżącą zarzut, że została niejako "zasypana" w tym samym czasie 26 decyzjami organu odwoławczego, nie mógł mieć znaczenia dla dokonywanej w niniejszym postępowaniu oceny zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oddalił wniesione skargi.