III SA/Po 404/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Margoninie, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z § 16 oraz § 19b ust. 4 i § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm. – dalej: rozporządzenie) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2009r. w sprawie podziału środków PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 388 ze zm.), odmówił M. G. przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że M. G. w dniu [...] września 2010 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Wniosek ten został zweryfikowany, określono zapotrzebowanie na środki dla wniosku i przyznano punkty na podstawie kryteriów określonych w § 19 ust. 5 rozporządzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., doręczonym stronie [...] grudnia 2010 r., stwierdził spełnienie niezbędnych warunków do uzyskania renty strukturalnej. W pouczeniu do niniejszego postanowienia zawarto informację odnośnie dziewięciomiesięcznego terminu na przekazanie gospodarstwa rolnego, zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej i złożenia w Biurze Powiatowym ARiMR dokumentów potwierdzających dokonanie powyższych czynności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., doręczonym w dniu [...] sierpnia 2011 r., skierowanym do strony organ pierwszej instancji przekazał informację, że termin na przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności mija [...] września 2011 r. i że jest to termin materialnoprawny, a więc niepodlegający przywróceniu w przypadku jego uchybienia. W związku z powyższym, z uwagi na upływ terminu 9 miesięcy od dnia otrzymania przez wnioskodawcę postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, ze względu na niezłożenie przez niego dokumentów świadczących o przekazaniu gospodarstwa rolnego oraz o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, organ I instancji odmówił przyznania renty strukturalnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wywiódł, odwołując się do § 19b ust. 4 rozporządzenia, że wnioskodawca nie spełnił wszystkich warunków do otrzymania renty strukturalnej, gdy w terminie 9 miesięcy od otrzymania postanowienia nie wykonał obowiązków przekazania gospodarstwa, zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej i przedłożenia dowodów potwierdzających te okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Po 847/12, oddalił skargę M. G. Sąd wskazał na regulacje zawarte w § 3, § 19-19b oraz w § 4 rozporządzenia i wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z § 4 oraz § 19 b ust. 4 rozporządzenia. Skarżący jako wnioskodawca otrzymał postanowienie kierownika biura powiatowego określone w § 19 b ust. 1 rozporządzenia, o spełnieniu warunków do otrzymania renty strukturalnej. Sąd wskazał, że bezsporne jest to, że postanowienie zostało doręczone w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc termin wynikający z § 19 b ust. 4 rozporządzenia upływał [...] września 2011 r W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, z którego wynikały dla skarżącego, jako osoby ubiegającej się o rentę strukturalną, warunki i obowiązki do spełnienia. W szczególności w pkt 2 pouczenia zawarto informację o 9-miesięcznym terminie biegnącym od dnia doręczenia postanowienia na przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej i do złożenia w tym zakresie dokumentacji potwierdzającej przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Następnie do skarżącego zostało wystosowane pismo informujące o upływającym terminie do przekazania gospodarstwa, wraz z pouczeniem, że termin 9 miesięcy jest terminem materialnoprawnym i niewykonanie w tym terminie obowiązku dostarczenia dokumentów będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej. Wobec nieprzekazania gospodarstwa rolnego, niezaprzestania działalności rolniczej i nieprzedstawienia wymaganych dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, zasadnym było wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że termin 9 miesięcy przewidziany na dokonanie wyżej opisanych czynności wynikający z ust. 4 § 19b rozporządzenia jest terminem materialnoprawnym. Sąd wskazał, że przepis ten nie ustanawia odrębnej przesłanki przekazania gospodarstwa rolnego, ale wskazuje, że przekazanie gospodarstwa rolnego, zaprzestanie działalności rolniczej powinno mieć związek z ubieganiem się o rentę strukturalną, a więc jest to termin do wykonania obowiązków o charakterze materialnym, wskazanych w pkt 5 i 6 § 4 rozporządzenia jako warunków do spełnienia dla uzyskania renty strukturalnej. Natomiast, dokonana przez skarżącego korekta wniosku, przyjęta przez organ, skutkowała jedynie po stronie organu oceną wykonania obowiązków przekazania gospodarstwa na rzecz osoby wskazanej w korekcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) § 4 pkt 5 i 6 w związku z §19b ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.Nr.109 poz.750 ze zmianami) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niezachowanie dziewięciomiesięcznego terminu do przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania renty strukturalnej, 2) § 6 i 9 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dziewięciomiesięczny termin określony w § 19b ust. 4 tego rozporządzenia jest jedną z przesłanek mających wpływ na spełnienie warunków wymienionych w tych przepisach, 3) naruszenie art. 11 w związku z art. 34 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17.05.1999 r. zmienionego rozporządzeniem nr 2223/2004 z dnia 22.12.2004 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) poprzez jego niezastosowanie, 4) art. 6-9 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że oświadczenie o znajomości warunków przyznania renty złożone wraz z wnioskiem o rentę oraz pouczenie zawarte w postanowieniu o spełnieniu wstępnych warunków, wykluczają możliwość podnoszenia zarzutu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywatela i z naruszeniem zasad praworządności. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ocena charakteru prawnego § 19b ust. 4 rozporządzenia, w szczególności co do terminu w nim wskazanego, powinna być dokonana w powiązaniu z procedurą przyznawania renty strukturalnej określoną w tym akcie wykonawczym. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia, wskutek przyjęcia, że przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej po upływie terminu określonego w § 19b ust. 4 rozporządzenia uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej. Termin ten zakreśla okres do dokonania czynności przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania działalności rolniczej, a w związku z tym nie jest terminem materialnoprawnym. Wymienione w § 6-9 rozporządzenia warunki dotyczące przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej nie przywołują jako warunku dokonania tych czynności w terminie wskazanym w ust. 4 § 19b tego rozporządzenia. Przyjęcie tej przesłanki jako warunku w wymienionych przepisach stanowi ich błędną wykładnię. Skarżący zarzucił, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 zmienione rozporządzeniem nr 2223/2004 w art. 11 nie wskazuje terminu do dokonania czynności przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania komercyjnej gospodarki rolnej. Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono art. 6-9 k.p.a., gdyż przepisy te, których celem jest przy załatwianiu sprawy przez organ administracji przestrzegać prawa i mieć na uwadze słuszny interes obywatela, nie zostały w sposób prawidłowy zastosowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1954/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia wskutek przyjęcia, że nieprzekazanie gospodarstwa rolnego, niezaprzestanie działalności rolniczej i nieprzedstawienie wymaganych dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa i zaprzestania prowadzenia tej działalności w terminie 9 miesięcy określonym w § 19b ust. 4 rozporządzenia uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Normatywną podstawą decyzji organu administracji publicznej II instancji w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109 poz. 750 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.Nr 64 poz. 427). Przepisy powołanego rozporządzenia określają nie tylko przesłanki przyznania renty strukturalnej, ale też warunki i tryb postępowania w tych sprawach. W aspekcie trybu postępowania w sprawach o przyznanie renty strukturalnej, zauważyć należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, renty strukturalne są przyznawane w danym województwie według kolejności ustalonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przy zastosowaniu kryteriów wyboru wniosków o przyznanie renty strukturalnej, o których mowa w § 19 ust. 5-8 i § 19 a ust. 1-6. Prezes Agencji w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji od dyrektora oddziału regionalnego Agencji o kolejności przysługiwania rent strukturalnych w sposób określony w § 19 a ust. 1 – 6 rozporządzenia, podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej, administrowanej przez Agencję, informację o kolejności wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta w poszczególnych województwach, która zawiera imiona i nazwiska wnioskodawców (§ 19 a ust. 8 rozporządzenia). Z kolei w terminie 20 dni od podania tej informacji (jeżeli wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 1-4 5 § 11 oraz jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonych w § 4 pkt 5, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem albo właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika) kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu warunków (§ 19 b ust. 1 rozporządzenia). W dalszej kolejności wnioskodawca, stosownie do § 19 b ust. 4 rozporządzenia, w terminie 9 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia powinien przekazać gospodarstwo rolne i zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej oraz przedłożyć do biura powiatowego Agencji dowody potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, w przypadku przejęcia gospodarstwa przez następcę również kopię planu rozwoju gospodarstwa, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. g). Przesłanki przyznania renty strukturalnej określa § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zwanym dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o rentę strukturalną i w okresie ostatnich 10 lat podlegał przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym", 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną: a) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu; b) nie posiadał zaległości w opłaceniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników; 4) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 5) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 6 ha a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim i świętokrzyskim – co najmniej 3 ha; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się województwo, w którym jest położona większa część użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa 6) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. W niniejszej sprawie skarżący jako wnioskodawca otrzymał postanowienie kierownika biura powiatowego określone § 19 b ust. 1 rozporządzenia o spełnieniu warunków do otrzymania renty strukturalnej. Bezsporne jest to, że postanowienie zostało doręczone w dniu 27 grudnia 2010r., a więc terminem wynikającym z § 19 b ust. 4 rozporządzenia upływał 27 września 2011r. W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, z którego wynikały dla skarżącego jako osoby ubiegającej się o rentę strukturalną warunki i obowiązki do spełnienia. W szczególności w pkt 2 pouczenia zawarto informację o dziewięciomiesięcznym terminie biegnącym od dnia doręczenia postanowienia na przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej i do złożenia w tym zakresie dokumentacji potwierdzającej przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Następnie do skarżącego zostało wystosowane pismo informujące o upływającym terminie do przekazania gospodarstwa, oraz z pouczeniem, że termin dziewięciu miesięcy jest terminem materialnoprawnym i niewykonanie w tym terminie obowiązku dostarczenia dokumentów będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej. Wobec zaniechania, zdaniem organu - wykonania wszystkich przesłanek normatywnych przez skarżącego wydana została decyzja o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Jednakże należy uznać, biorąc pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., wydany w niniejszej sprawie, że termin dziewięciu miesięcy, przewidziany na dokonanie wyżej opisanych czynności wynikający z ust. 4 § 19 b rozporządzenia, nie jest terminem o charakterze materialno-prawnym. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie można utożsamiać terminu określonego dla czynności procesowej o charakterze dowodowym z faktem zaistnienia okoliczności, które ta czynność potwierdza. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno w omawianym rozporządzeniu, jak i w innym akcie prawnym nie ma określonej podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej w razie przekazania gospodarstwa i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej po upływie dziewięciu miesięcy od uzyskania postanowienia organu o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z § 19b ust. 4 rozporządzenia nie można łączyć konsekwencji naruszenia terminu prawa materialnego, po upływie którego nie jest dopuszczalne ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki. Nie można też w nim dostrzegać podstawy do czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym, gdzie ich skuteczność jest uzależniona od zachowania terminu. W przepisie tym posłużono się normą prawną, w której formułowana jest tylko dyspozycja i nie ma sankcji. Postulatywny charakter tego przepisu wynika z użytego w nim określenia "wnioskodawca powinien", a także z planowanej kolejności przyznawania renty strukturalnej z uwzględnieniem limitu środków przeznaczonych na ten cel w danym województwie (§ 3 oraz § 19a ust. 1-8 rozporządzenia). Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia wskutek przyjęcia, że nieprzekazanie gospodarstwa rolnego, niezaprzestanie działalności rolniczej i nieprzedstawienie wymaganych dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa i zaprzestania prowadzenia tej działalności w terminie dziewięciu miesięcy określonym w § 19b ust. 4 rozporządzenia uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. W konsekwencji powyższego organ administracji publicznej powinien ponownie, biorąc pod uwagę ww. dyrektywy w zakresie określenia charakteru prawnego terminu oraz skutku jego uchybienia, rozpoznać niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ odwoławczy prawa Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), jak w punkcie I sentencji. Rozstrzygając w punkcie II sentencji o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze treść art. 200 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).