II SAB/Rz 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wgląd do akt I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. M. z dnia 19 października 2014 r. o wgląd do akt w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.M. jest bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania zapytania o możliwości wglądu do akt sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2014 r. A.M. zwrócił się do Wojewody [...] z pytaniem, czy jest możliwe uzyskanie wglądu do akt sprawy oznaczonych sygnaturą [...]. Dokument został skierowany do organu drogą elektroniczną i opatrzony podpisem elektronicznym. W odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda [...] wyjaśnił, że dysponentem akt jest w chwili obecnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dlatego wgląd do pełnych akt sprawy i sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów na zasadach określonych w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." — jest w chwili obecnej niemożliwy. Akta te zostały przekazane do Sąd w związku ze skargą na przewlekłe prowadzenie postepowania odwoławczego oraz skargą na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiednio w dniu [...] listopada 2013 r. oraz w dniu [...] stycznia 2014 r. W chwili obecnej możliwy jest jedynie dostęp do dokumentów, które wpłynęły do organu po przekazaniu akt do Sądu. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. A.M. kwestionując sposób załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] zażądał przesłania odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 października 2014 r. formie przewidzianej w art. 74 § 2 K.p.a. , tzn. poprzez wydanie postanowienia zwracając się o załączenie dokumentów które są w posiadania organu i tych, które nie znajdują się w posiadaniu organu. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do wydawania postanowienia w trybie art. 74 § 2 K.p.a. bowiem organ nie uniemożliwia zainteresowanemu skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 73 K.p.a., a pismo z dnia 4 listopada 2014 r. nie stanowi odmowy, o jakiej mowa w art. 74 § 2 K.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. A.M. wystąpił do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 i § 2 K.p.a. na "bezczynność i naruszenie prawa" przez Wojewodę [...], do jakiego doszło w związku z naruszeniem art. 74 § 2, art. 35 oraz art. 12 K.p.a. Postanowieniem z dnia lutego 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy związanej z udostępnieniem akt sprawy, sygn. akt jak wyżej. A.M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Wojewody [...] postępowania oznaczonego sygn. akt: [...] zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a., w związku z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu i brakiem wydania aktu administracyjnego wymaganego przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie kary grzywny organowi, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] października 2014 r. złożył za pośrednictwem platformy ePuap wniosek do Wojewody [...] o wgląd do pełnych akt sprawy i możliwość sporządzenia z nich notatek i odpisów. W odpowiedzi z dnia 4 listopada 2014 r. Wojewoda [...] odmówił mu dostępu do pełnych akt sprawy argumentując swoją decyzję tym, że dysponentem akt sprawy w chwili obecnej jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Podniósł, że odpowiedź Wojewody [...] nie spełniała wymogów określonych w K.p.a. dotyczących postanowienia, a wyłącznie w takiej formie może zostać podjęta decyzja odmawiająca wydania akt sprawy art. 74 § 2 K.p.a. Ktokolwiek bowiem wystąpi do organu o wydanie odpisu (kserokopii) z akt sprawy, to w każdym przypadku odmowy należy wydać postanowienie odmowne, gdyż jedynie ono służy wyrażeniu stanowiska organu o bezpodstawności żądania. W nawiązaniu do stanowiska Wojewody [...] zauważył, że żaden z przepisów "nie wyłącza praw zawartych w art. 73 § 1 K.p.a.", a organ administracji publicznej nie może kreować zakresu udostępnienia akt sprawy administracyjnej. Nieuprawnione jest twierdzenie, iż z samego faktu, iż w sądzie znajdują się akta administracyjne sprawy Sąd II instancji staje się ich dysponentem i jest uprawniony do wydania z akt administracyjnych uwierzytelnionych odpisów. W niniejszej sprawie organ winien był zwrócić się do sądu administracyjnego o wypożyczenie akt w celu wydania wnioskowanego dokumentu. Nieudostępnienie akt sprawy i niewydanie postanowienia w tej sprawie narusza art. 73 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a. Udostępnienie akt sprawy lub wydanie w tej sprawie postanowienia kwalifikuje się do spraw opisanych w art. 35 § 2 K.p.a. w związku, z czym sprawa powinna zostać załatwiona niezwłocznie, czego organ nie zapewnił naruszając tym samym powyższy przepis, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. raz zasadę szybkości postępowań zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. W związku z tym za uzasadnione należy uznać ukaranie grzywną Wojewody [...] na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jak również zobowiązanie go do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żądane akta zostały przekazane do Sądu w sprawach zarejestrowanych pod sygn. akt: II SA/Rz 27/14, oraz II SAB/Rz 114/13. Sprawy zakończyły się wydaniem orzeczeń, ale akta nie zostały zwrócone do organu. Organ naprowadził, że w niniejszej sprawie istotną sprawą pozostaje treść wystąpienia A.M. do organu z dnia [...] października 2014 r. Pismo to nie stanowiło wniosku w rozumieniu art. 73 K.p.a., a było jedynie formalnym zapytaniem o możliwość wglądu w akta sprawy. Skoro nie było wniosku nie mogło być odmowy. Zatem żądanie wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. pozbawione było podstaw prawnych i faktycznych. Oznacza to, że zarzut jakoby organ pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie nie znajduje potwierdzenia. Wskazane wyżej odpowiedzi informacyjne na pisma skarżącego, udzielane z zachowaniem art. 35 § 3 K.p.a. formą i treścią odnoszą się do kwestii i zakresu problematyki poruszanej w pismach skarżącego. Wadliwości przeprowadzonego postępowania przez organ wojewódzki nie dopatrzył się również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach bezczynności organów administracji publicznej. Organy administracji są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca. Skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki do wniesienia skargi na bezczynność. A.M. będący stroną w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia w dniu [...] października 2014 r. skierował do organu pismo z zapytaniem o możliwość wglądu w akta sprawy. W odpowiedzi na jego pismo organ poinformował go, że w chwili obecnej akta w tej sprawie znajdują się w sądzie administracyjnym w związku z toczącym się tam postępowaniem. W odpowiedzi na to skarżący zażądał wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Tryb został wyczerpany przez złożenie zażalenia na bezczynność do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Normy art. 73 – 74 Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, czyli jawności wobec strony nawet po jego zakończeniu. Przepis art. 73 K.p.a ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania. Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 K.p.a. Ustala bowiem zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia (patrz: W. Taras "Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym"). Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 K.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 K.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 2043/2009 stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". "Dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie" (wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/2000). Z tych względów na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji. Bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.