I SA/Wa 1148/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], ustanawiającej na rzecz następców prawnych M. R. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, w udziale wynoszącym 0,850 części, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta Nr KW [...], oraz gruntu zabudowanego o powierzchni [...] m2 w udziale wynoszącym 0,535 części, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta Nr KW [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent [...] przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek D. A., Z. B., A. O. i O. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustanawiającej na rzecz następców prawnych F. M. R. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do opisanej wyżej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, jeśli spełnione są przesłanki przedmiotowe i podmiotowe (wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania). Stwierdzenie braku przesłanki przedmiotowej czy też podmiotowej obliguje administracji publicznej do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało również, że stronami postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są byli właściciele gruntu lub ich następcy prawni. Organ I instancji na podstawie akt sprawy ustalił, że wnioskodawcy nie są (i nie byli) właścicielami przedmiotowego gruntu ani ich następcami prawnymi. Nie przysługuje im także żadne inne prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu i do lokali w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie. W konsekwencji, zdaniem organu, brak jest podstaw, aby przyjąć, że są stronami postępowania w sprawie o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Organ podkreślił, że wskazane we wniosku umowy nie wywołują skutku rzeczowego w postaci przeniesienia prawa własności lokali, których dotyczą. Natomiast ewentualne roszczenia z tych umów wykraczają poza zakres postępowania w niniejszej sprawie. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że z uwagi na stwierdzoną przeszkodę podmiotową (brak przesłanki podmiotowej) zobligowane było odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. A. i Z. B. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 144 w związku z art. 134 kpa stwierdziło uchybienie przez Z. B. terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji, po rozpatrzeniu złożonego przez D. A. wniosku, Kolegium stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Kolegium przywołało art. 61a § 1 i art. 157 § 2 kpa. Wyjaśniło, że status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w nauce prawa, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. W przypadku wnioskodawczyni tak nie jest, bowiem najemca lokalu mieszkalnego w budynku nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy. Wnioskodawczyni nie jest właścicielem lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku mieszkalnym, a jedynie jego najemcą. Pozostawanie stroną stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość, nie czyni z niej strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu tej nieruchomości poprzednim właścicielom. Najem jest stosunkiem prawnym zobowiązaniowy, uregulowanym w księdze trzeciej, tytule XVII, dziale I Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania jest w pełni uzasadniona ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawczyni. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę (uzupełnioną pismem z dnia 4 września 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. A. wskazując, że wbrew twierdzeniom organu administracji posiada interes prawny w sprawie, który wynika z faktu odbudowy części budynku frontowego przy ul. [...] przez jej matkę H. H., tj. sklepu, mieszkania oraz części wspólnych - piwnic, dachu. H. H. wraz z innymi inwestorami sfinansowała odbudowę budynku zniszczonego w 92%. Z związku z tym, zdaniem skarżącej, jej interes prawny nie opiera się tylko i wyłącznie na prawie zobowiązań ale także na prawie rzeczowym (nakłady). W ocenie skarżącej, w kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] dopuszczono się rażącego naruszenia prawa, w tym związanego ze stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek jest przekazany nieodpłatnie za potrąceniem nakładów dokonanych przez osoby, które go odbudowały, przy czym mylnie wskazano, iż tymi osobami byli M. R. oraz inne osoby, które w latach 50-tych kupiły roszczenia dekretowe. Skarżąca zauważyła, że budynek został odbudowany przez H. H. i pozostałych inwestorów tylko i wyłącznie z ich środków finansowych, a M. R. wraz z pozostałymi następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości [...] nie przeznaczyli na odbudowę ani złotówki. Budynek przy ul. [...] oddano więc spadkobiercom tych osób nieodpłatnie, gdyż osobom tym nie przysługiwało roszczenie z tytułu nakładów na nieruchomość, a co więcej niektóre z osób kupiły roszczenie dekretowe już po odbudowie budynku (R. S.). Twierdzenie zatem, że taka osoba poniosła nakład w postaci odbudowy, jest niedopuszczalne. Skarżąca zauważyła również, że R. S. nie mógł kupić od M. R. części budynku, gdyż budynek na gruncie nie podlegał art. 5 dekretu o gruntach warszawskich. Skarżącą podniosła, że organ rozpoznając sprawę w ogóle nie rozważył ww. kwestii i pominął prawa spadkobierców H. H. w ramach postępowania administracyjnego, bezprawnie przekazując budynek nieodpłatnie osobom nieuprawnionym. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istota zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że wadliwe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, niezbędnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., ustanawiającej na rzecz następców prawnych M. R. (w odpowiednich częściach) prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego odwołanie za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu powojennej odbudowy części budynku frontowego przy ul. [...] ze środków finansowych m.in. jej matki H. H. (której jest spadkobierczynią), która wraz z innymi inwestorami sfinansowała odbudowę budynku zniszczonego w wyniku działań wojennych w 92%, czyli nakładów poniesionych przez jej matkę oraz zawartych z administracją domu [...] umów najmu, które w § 5 i § 6 zawierały zapis zgodnie z którym "wynajmujący zobowiązuję się zwrócić najemcy kwotę (...) za roboty wymienione w § 4 umowy". "Zwrot wymienionych w § 5 kwot nastąpi w ratach miesięcznych w formie potrącenia sobie przez najemcę co miesiąc z wymienionego w § 2 komornego zł (...)". W ocenie Sądu orzekającego okoliczności te nie dają skarżącej przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania prawidłowości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., która to decyzja wydana została na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (np. wyroki NSA z dnia: 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie takie nie dotyczy natomiast interesu prawnego ani najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych, ani też osób, które posiadają jedynie roszczenia o zwrot poczynionych nakładów, jako że osoby te nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości,. Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień ani nie uniemożliwia ewentualnego dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], przysługuje byłym właścicielom nieruchomości [...] objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, a także wszystkim podmiotom, które obecnie legitymują się tytułem prawo-rzeczowym do danej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżąca obecnie nie posiada również żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem nie jest legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżąca posiada w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.