III SA/Lu 192/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie WSA Robert Hałabis,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., którym Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury. Wskazane wyżej postanowienia wydane zostały w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, że we wskazanych w nim okresach [...] pełnił służbę w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W dniu 20 listopada 2014 r. [...] zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury zgodnie ze złożonymi w listopadzie 2010 r. raportami dotyczącymi pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Wnioskodawca powołał się na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, którym Trybunał uznał, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi udzielonej pismem z 24 listopada 2014 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował, że skarżącemu przysługiwało żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. w związku z treścią powoływanego przez niego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym zakwestionowano zasady przyznawania funkcjonariuszom wyższych świadczeń za służbę zagrażającą życiu lub zdrowiu. W ocenie Trybunału prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe zawężając możliwość podwyższenia emerytury tylko do sytuacji, kiedy funkcjonariusz mógł udowodnić, że jego życie było bezpośrednio zagrożone w czasie służby. Jednak w ocenie Komendanta Powiatowego Policji skarżący nie zachował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wobec powyższego, [...] w dniu 25 listopada 2014 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury, jednocześnie składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący uzasadnił tym, że nie złożył wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie z powodu niedyspozycji zdrowotnej oraz problemów rodzinnych. Ponadto, skarżący podniósł, że do dnia 20 listopada 2014 r. nie wiedział, że Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie będące podstawą składanego przez niego wniosku. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia. Komendant wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło bez jego winy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie z dnia 12 grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] jest w posiadaniu orzeczenia lekarskiego z dnia 3 października 2012 r. wydanego przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...] dotyczącego całkowitej niezdolności skarżącego do służby w Policji jedynie od dnia 3 października 2012 r. do października 2014 r. Biorąc pod uwagę, że orzeczeniem lekarskim skarżący uznany został za zdolnego do pracy zarobkowej, Komendant Wojewódzki stanął na stanowisku, iż orzeczenia lekarskiego (obejmującego jedynie okres do października 2014 r.) nie można uznać jako wskazującego na brak winy w uchybieniu terminu, stanowiącej przesłankę do przywrócenia terminu. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego skarżący spełnił jedynie dwie z czterech przesłanek do przywrócenia terminu wynikających z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a mianowicie złożył wniosek o wznowienie postępowania, a także wraz z wnioskiem złożył prośbę o przywrócenie terminu. Nie spełnił natomiast pozostałych przesłanek, to jest nie uprawdopodobnił braku swojej winy i nie udowodnił, że dochował terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] wniósł o uchylenie postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego z dnia 26 stycznia 2015 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że w trakcie postępowania został on wezwany do przedstawienia dowodów na okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminowi, podczas gdy przepis K.p.a. wymaga uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skarżący podniósł, że w trakcie przesłuchania nikt nie wnikał w to, w jakim był stanie, na czym polegało nasilenie jego choroby, ani jakie były moje problemy rodzinne. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej także jako P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W odniesieniu do decyzji (postanowienia) obejmuje to kwestie oceny kompetencji do jej wydania, zachowania wymogów proceduralnych oraz zgodności treści rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały wskutek błędnego przekonania organów o możliwości zastosowania w sprawie art. 145a K.p.a. Jak wyjaśniono na wstępie, w dniu 20 listopada 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury zgodnie ze złożonymi w listopadzie 2010 r. raportami dotyczącymi pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. W odpowiedzi udzielonej pismem z 24 listopada 2014 r. Komendant Powiatowy poinformował że skarżącemu przysługiwało żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145a K.p.a., jednak termin do złożenia takiego wniosku upłynął. Skarżący, stosownie do tej informacji wystosował do organu wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury oraz pismo z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Dalsze czynności prowadzone przez organ dotyczyły wniosku o wznowienie postępowania i przywrócenia terminu do jego złożenia, m.in. wysłuchano skarżącego co do okoliczności uchybienia terminu, wydano postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Powyższe stanowisko organów należy uznać za błędne. Należy zauważyć i podkreślić, że kontrolowane postępowanie administracyjne w istocie dotyczy wydania zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniej zmiany, uchylania, czy stwierdzania nieważności pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie jest taką czynnością organu administracji publicznej, której nie dotyczy zasada trwałości, właściwa dla decyzji administracyjnych i niektórych postanowień (art. 16 § 1 K.p.a.). Zaświadczenie jako czynność faktyczna nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W związku z tym do zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy o wznowieniu postępowania. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające nowemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 268/83). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1488/10, SIP Lex nr 754045, że konsekwentnie zasada res iudicata nie ma zastosowania także do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Oznacza to między innymi, że do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia nie mają zastosowania przepisy o wznowieniu postępowania. Nawet w sytuacji, kiedy strona ponawia tożsame wnioski o wydanie zaświadczenia przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i przy braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności, nie jest możliwe załatwienie jej wniosku z powołaniem się na zasadę res iudicata, niezależnie od tego czy wniosek poprzedni został załatwiony przez wydanie zaświadczenia, czy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Nie jest również konieczne wznowienie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, aby można było ponownie wydać zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W razie wcześniejszego wydania zaświadczenia możliwe jest w niektórych sytuacjach rozważenie odmowy wydania zaświadczenia. Skoro zaświadczenie odzwierciedla istniejące fakty lub stan prawny, to - co do zasady- tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Niekiedy jednak konieczne będzie ponowne wydanie zaświadczenia w interesie strony, ze względu na możliwą wielość stanów faktycznych, kiedy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo, kiedy strona ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie III SA/Lu 688/13, SIP Lex nr 1502759). W związku z powyższym oczywiste jest, że tym bardziej w razie zmiany faktów lub stanu prawnego możliwe jest wydanie nowego zaświadczenia lub – w razie takiej konieczności - postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia – niezależnie od tego czy wcześniej wydano już zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie jest przy tym konieczne ani dopuszczalne usuwanie z obrotu prawnego wcześniejszego zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia poprzez wykorzystanie trybu wznowienia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Na te okoliczności zwraca się uwagę także w literaturze poprzez stwierdzenie, że zaświadczenie – niebędąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach (nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych) - nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylenie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenie nieważności wadliwego zaświadczenia byłoby zbędne, jeżeli byłoby dopuszczalne. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie bowiem ogranicza stosowanie nadzwyczajnych środków prawnych jedynie do decyzji i niektórych postanowień. (por. Z. R. Kmiecik, "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, str. 58-60). W rozpatrywanej sprawie skarżący ponownie żądał wydania mu zaświadczenia określonej treści, zbędnie wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia i dodatkowo wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wcześniej wyjaśniono do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia nie mają zastosowania przepisy o wznowieniu postępowania. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania należy stwierdzić, że organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia - jako takiego, które nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 K.p.a.) oraz wydać zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wydanie postanowienia rozstrzygającego merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu o wznowienie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia naruszało wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu nie tylko mogącym ale i mającym wpływ na jego wynik. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.