II SAB/Po 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji ".F.P.S." w W. na bezczynność Dyrektora Instytutu Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Instytutu Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Instytutu Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk w P. na rzecz skarżącej Fundacji kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Datowaną na dzień (...) czerwca 2015 r. skargą Fundacja "A" z siedzibą w W., dalej jako: "Fundacja", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora "B", dalej jako: "Dyrektor", polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., zwróciła się do Dyrektora z wnioskiem o udzielenie następujących informacji: 1) obowiązującego w dniu odbioru pisma regulaminu, który jest podstawą przyznawania świadczeń dla doktorantów z Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów utworzonego zgodnie z art. 103 i 103a Prawa o szkolnictwie wyższym; 2) wzoru decyzji z roku akademickiego 2013/2014 o przyznaniu świadczenia oraz odmowie przyznania świadczenia z Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów; 3) protokołu z posiedzeń organów kolegialnych odpowiedzialnych za przyznawanie stypendium dla najlepszych doktorantów), na których zapadły decyzje w sprawie przyznania lub odmowy przyznania tego świadczenia w roku akademickim 2013/2014. Z uwagi na fakt, że Dyrektor nie odpowiedział na powyższy wniosek, skarżąca wysłała w dniu (...) grudnia 2014 r. wiadomość e-mail, w której ponownie zwróciła się o udzielenie wnioskowanej informacji. W dalszej części skargi, skarżąca odwołując się do treści art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), wyjaśniła, że w sprawie spełniony zostały podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej. W szczególności zwrócono uwagę, że "B" jest podmiotem realizującym zadania publiczne. "B" powyższy działa bowiem na podstawie ustawy o Polskiej Akademii Nauk z dnia 30 kwietnia 2010 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 619), realizując zadania publiczne określone w art. 50 powołanej powyżej ustawy. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 42 ustawy o Polskiej Akademii Nauk instytut naukowy jest podstawową jednostką naukową Polskiej Akademii Nauk. Przepis art. 43 powołanej powyżej ustawy wskazuje, w jakich przypadkach możliwe jest jego stworzenie, przy czym stosownie do treści art. 44 ust. 3 ustawy o Polskiej Akademii Nauk, wymaga to zgody ministra właściwego do spraw nauki, o którą występuje Prezes Polskiej Akademii Nauk. Instytut dysponuje środkami publicznymi, gdyż zgodnie z art. 45 ustawy o Polskiej Akademii Nauk przy tworzeniu instytutu przez Polską Akademię Nauk wymagane jest wyposażenie instytutu w środki do prowadzenia działalności. Akademia wyposaża tworzony instytut ze swojego mienia w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w statucie instytutu. Sam Instytut działa zgodnie z przepisami art. 46 powołanej powyżej ustawy we własnym imieniu i na własny rachunek. Zaś o zobowiązaniu dyrektora instytutu do udzielania informacji publicznej świadczy zasada ustalona w art. 53 ustawy o Polskiej Akademii Nauk, że instytutem kieruje dyrektor, ponadto składa w jego imieniu oświadczenia woli. W konkluzji skargi wyjaśniono, że w świetle przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej "B" powinien udzielać informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne i korzysta z majątku publicznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi. Uzasadniając powyższe stanowisko zwrócono w pierwszej kolejności uwagę, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 53. § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe podniesiono, że skarżąca powinna złożyć przedmiotową skargę w terminie sześćdziesięciu dni liczonych od dnia następnego po upływie czternastodniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Następnie wskazano, że "B" nie jest ani organem samorządów gospodarczych ani też zawodowych, co przesądza, że nie jest on zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji. Podkreślono również, że skarżąca najprawdopodobniej trudni się składaniem wniosków do instytucji publicznych o udostępnienie informacji publicznych w celu sparaliżowania ich pracy lub uzyskania korzyści materialnych oraz zwrócono uwagę, że skarżąca, której rzekomo zależało na szybkim otrzymaniu wnioskowanych dokumentów złożyła skargę dopiero po upływie prawie roku od złożenia wniosku o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 09 października 2015 r. pełnomocnik organu uzupełniając stanowisko zajęte odpowiedzi na skargę wskazał, że żądane informacje nie stanowiły informacji odnoszącej się do aktualnej wiedzy w sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w brzemieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., a więc w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji powyższej ustawy dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), co wynika wprost z treści art. 2 ustawy nowelizującej. I tak, stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w brzmieniu dotychczasowym, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sama instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Konsekwentnie obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy Dyrektor pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia (...) sierpnia 2014 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że za bezzasadne uznać należało zarzuty Dyrektora dotyczące konieczności odrzucenia skargi. Zarówno w judykaturze i doktrynie funkcjonuje utrwalony pogląd, zgodnie z którym w sprawach w przedmiocie bezczynności nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ten środek służy wyłącznie w odniesieniu do skarg na akty lub czynności, zatem nie ma zastosowania do skarg na bezczynność. Ubocznie trzeba dodać, że środka zaskarżenia, który można byłoby wyczerpać przed wniesieniem skargi niepodobna wywodzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż te, poza decyzjami odmownymi i umarzającymi postępowanie podejmowanymi na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1638/14 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzweczenia.nsa.gov.pl), nie mają w tego rodzaju sprawach zastosowania. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc także przepis art. 53 § 2 powołanej powyżej ustawy (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 i z dnia 03 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 757/10 - dostępne jw.). W następnej kolejności trzeba podkreślić, że okolicznością bezsporną jest, iż skarżąca Fundacja w dniu (...) sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, żądając przesłania informacji i kopii dokumentów związanych z udzielaniem pomocy materialnej doktorantom (stypendium doktoranckiego i zwiększenia tego stypendium). Niewątpliwe jest również to, że organ pomimo monitu ze strony Fundacji do dnia rozprawy nie udostępnił stronie skarżącej żądanej informacji ani też w żaden inny sposób, przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie udzielił odpowiedzi i w ten sposób pozostawał w milczeniu względem przedmiotowego wniosku. Jak bowiem wynika ze stanowisk stron postępowania - Dyrektor "B" do czasu wniesienia skargi w ogóle nie zareagował na wniosek Fundacji z dnia (...) sierpnia 2014 r. i to pomimo monitu (ponaglenia), jaki w dniu (...) grudnia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej został wystosowany przez skarżącą do organu. W istocie, do dnia wyrokowania w sprawie skarżony organ nie podjął czynności prawem przepisanych, celem odpowiedniego załatwienia wniosku strony skarżącej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Doprecyzowanie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej odnaleźć można w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 powołanej powyżej ustawy), chyba że domaga się udzielenia informacji przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, co powoduje, że podmiotem, jaki może zwrócić się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być również, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Fundacja. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulując zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt powołanej powyżej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżonego organu, "B" jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a także, że Instytut dysponuje środkami publicznymi. Na taki stan rzeczy wprost wskazują przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk. Wystarczy w tym miejscu jedynie wskazać na to, że Polska Akademia Nauk jest państwową instytucją naukową (art. 1 ust. 1 powołanej powyżej ustawy), a działa nie tylko poprzez swoje organy, ale i utworzone przez Polską Akademię Nauk instytuty naukowe, które są podstawową jednostką naukową tej instytucji (art. art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 42 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). Polska Akademia Nauk jest instytucją, która służy rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej. Ponadto należy podkreślić, że do podstawowych zadań Polskiej Akademii Nauk należy w szczególności kształcenie na studiach doktoranckich, studiach podyplomowych i w innych formach (art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). Z kolei instytuty Polskiej Akademii Nauk mają osobowość prawną, co wymaga wpisu do rejestru instytutów (art. 48 oraz art. 49 ustawy o Polskiej Akademii Nauk), a w ramach swoich zadań instytut – jak to wynika z art. 50 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk nie tylko prowadzi badania naukowe, ale również może prowadzić studia doktoranckie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (teskt jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572, ze zm.). Wobec tego w instytucie Polskiej Akademii Nauk może mieć miejsce wydatkowanie środków na pomoc materialną dla doktorantów, o której mowa w art. 199 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tym bardziej, że w art. 79 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk wskazano, że jej przychodami jest m.in. dotacja podmiotowa i dotacja celowa na zadania w zakresie kształcenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. W świetle powyższego Dyrektor "B", który jest organem kierowniczym Instytutu (art. 52, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk) zarejestrowanego pod numerem (...) - dane jawne z rejestru instytutów Polskiej Akademii Nauk, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podjęte powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że Fundacja miała prawo wystąpić o udzielenie informacji, wyszczególnionych we wniosku z dnia (...) sierpnia 2014 r., gdyż stanowiły one informację publiczną, a Dyrektor "B" był podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Z uwagi na fakt, że Dyrektor w ogóle nie rozpatrzył wniosku skarżącej Fundacji w trybie i terminie przewidzianym ustawą o udzieleniu informacji publicznej, to niewątpliwie pozostawał on w bezczynności. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia (...) sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku, który to termin koresponduje z podstawowym terminem wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że wbrew stanowisku pełnomocnika organu wniosek Fundacji dotyczył niewątpliwie aktualnej działalności "B", skoro część danych, jakich domagała się skarżąca, obejmowała rok akademicki 2013/2014. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji, bowiem – jak na to wskazuje stanowisko pełnomocnika organu – wynikała z błędnego założenia, że zakres żądania wniosku nie dotyczy informacji publicznej, jak również że "B" nie dotyczą kwestie wskazane we wniosku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wniosek strony skarżącej, fakt korzystania z zastępstwa procesowego i wysokość poniesionych kosztów sądowych.