II OSK 3021/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1949/15 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] udzielił L. S., na jego wniosek, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu [...] października 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o okoliczności z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t Dz. U. poz.1650 oraz z 2014 r.; poz. 463 ze zm.). Pismem z dnia 22 października 2014 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W trakcie prowadzonego przez organ postępowania w oparciu o przepis art. 74 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. odmówił L. S. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W wyniku złożenia przez L. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. IV SA/Wa 655/14 oddalił skargę na w/w postanowienie z dnia 2 grudnia 2014 r. W toku prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania administracyjnego, do organu tego wpłynęły dodatkowe dokumenty objęte klauzulą "tajne". Uwzględniając powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] ([...]) odmówił L. S. przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zawierających informację niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego. Organ przywołał obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym w szczególności brzmienie przepisu art. 74 K.p.a. oraz wskazał, że część materiału dowodowego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowią dokumenty opatrzone klauzulą "tajne", których dotyczy zaskarżone postanowienie. Z uwagi zatem na fakt, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, organ rozpatrujący sprawę był zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 K.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą: "tajne". Organ stwierdził również, że mając na względzie obowiązujące przepisy, wydanie zaskarżonego postanowienia było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Organ wskazał również, że dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana wskazana klauzula stanowią część akt sprawy o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z pozostałą częścią akt strona miała możliwość zapoznania się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł L. S. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał treść art. 73 § 1 K.p.a. ustanawiającego prawo strony dostępu do akt sprawy, oraz wyjątek od tej zasady, ustanowiony art. 74 § 1 K.p.a., ograniczający to prawo w zakresie dostępu do akt sprawy oznaczonych klauzulą "ściśle tajne", "tajne", oraz ze względu na ważny interes państwowy. Zasady ochrony informacji niejawnych, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. Z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważna szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wskazanym w ust. 2 . W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sąd nie jest uprawniony do weryfikowania w tym postępowaniu, czy klauzula ta została nadana słusznie. Dla prawidłowości badanego postanowienia istotne jest tylko, czy w chwili wydawania postanowienia o odmowie stanowiły one informacje niejawną. W niniejszej sprawie dokument objęty informacją niejawną miał nadaną klauzulę "tajne", co wskazuje, że obejmuje on informacje niejawne. Powyższe zatem w świetle brzmienia art. 74 §1 K.p.a. stanowi bezwzględną przesłankę wydania postanowienia o odmowie przeglądania akt administracyjnych i sporządzania z nich odpisów, w części dokumentów stanowiących informację niejawną objętych klauzulą "tajne". Dlatego też słusznie organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Jednocześnie Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł L. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny oraz uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku w zakresie prawidłowości dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działania organów administracji w przedmiocie niezastosowania w niniejszej sprawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, tj. Sąd I instancji wskazał, że nie weryfikuje w niniejszym postępowaniu, czy klauzula "tajne" została słusznie nadana, a następnie wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w niniejszej sprawie, jednak nie uzasadnił swojego stanowiska w sprawie w tym zakresie, 2. naruszenie art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej w zakresie wskazanym w poprzednim zarzucie, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny był do tego zobowiązany, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony dostępu do akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 K.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania do akt spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" (...). Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które opatrzone zostały powyższą klauzulą. Opatrzenie akt sprawy ( w całości lub w części) klauzulą tajne ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, podyktowane jest bowiem wagą informacji zawartych w aktach sprawy (niejawne) o kwalifikowanym charakterze określonym przez nadaną klauzulę - "tajne". Art. 74 § 1 K.p.a. ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 182, poz. 1228). Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy. Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia, organ rozpatrujący sprawę zobligowany był do wyłączenia jawności akt sprawy na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą "tajne". Informacje niejawne opatrzone taką klauzulą mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy (art. 4 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie spełnia warunku ustanowionego tym przepisem. Informacje, którym nadano klauzulę "tajne" dotyczą prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 ze zm.), który jako przesłankę pozbawienia cudzoziemca w/w zezwolenia wprowadza uznanie cudzoziemca za osobę, która stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sprawie organy zasadnie uznały, że osoba, wobec której istnieje ryzyko określone w art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie daje rękojmi zachowania tajemnicy informacji objętych kwalifikowaną formą ochrony jako informacje tajne. Prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy nie zostało wyłączone w całości, bowiem nadal zachowuje on uprawnienie wglądu do tej części akt, które nie zostały opatrzone klauzulą "tajne". Zastosowanie w toku postępowania art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo do przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany, pozostawiono uznaniu organu. Wobec zaistnienia względem skarżącego ryzyka rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej brak było przesłanek do stwierdzenia zawyżenia klauzuli tajności, a organ administracji zasadnie nie skorzystał z ustanowionego tym przepisem uprawnienia. Ocena Sądu I instancji, że przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, nie została poparta szczegółowym uzasadnieniem, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena ta jest w pełni prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wskazał przy tym, że w przedmiotowej sprawie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy nie polega na ocenie, czy aktom sprawy zasadnie nadano klauzulę tajności, lecz ustaleniu, czy organ administracji prawidłowo ustalił konsekwencje prawne nadania aktom takiej klauzuli w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz w kontekście art. 74 § 1 K.p.a. Weryfikacja przez Sąd braku przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, stanowi przejaw sądowej kontroli decyzji uznaniowych wydawanych przez organy administracji publicznej z punktu widzenia przestrzegania przez organ obowiązującego prawa. Wobec prawidłowej kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.