IV SA/Gl 1221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] roku nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) po rozpatrzeniu odwołania J.A. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] zobowiązującą J.A. do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę T. na opłatę za pobyt M.K. w Domu Pomocy społecznej w D. za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] zł w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji ustalił, że M.K. przebywa w Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w D. od dnia [...]. Zgodnie z umową nr [...] o świadczenie usług opiekuńczych zawartą w dniu [...] pomiędzy Stowarzyszeniem A w C., a Ośrodkiem Pomocy Społecznej w T. (OPS) M.K. ponosi częściową odpłatność w wysokości 70% swoich dochodów, tj. w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, od [...] do [...] w wysokości [...]zł miesięcznie oraz od [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, a pozostałą kwotę pokrywa OPS w T. Do dnia [...] miesięczny koszt pobytu w DPS wynosił [...] zł, od [...] do [...] - [...] zł , a od [...] - [...] zł. Następnie organ wskazał, że zstępnymi M.K. są dzieci: K.D., M.M. i J.A. Do K.D. i M.M. przesłano umowy dotyczące odpłatności za pobyt matki w DPS oraz wystąpiono do Wydziału Konsularnego w K. o ustalenie ich sytuacji majątkowej i dochodowej, w tym o ustalenie możliwości ponoszenia opłaty. Natomiast w latach [...] OPS w T. kilkakrotnie występował do OPS w P. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u J.A. oraz o ustalenie możliwości ponoszenia przez nią odpłatności za pobyt matki w DPS. Wywiady te przeprowadzono w dniach [...], [...], [...] i [...]. Na ich podstawie ustalono, że dochód rodziny strony w okresie od [...] do [...] nie przekracza 300% kryterium dla osoby w rodzinie tj. kwoty 1053,00 zł. oraz w okresie od [...] kwoty 1368,00 zł. W związku z powyższym J.A. została zwolniona z ponoszenia odpłatności. Dalej organ podał, że na skutek przeprowadzonej w [...] r. weryfikacji dochodów J.A. i jej męża za lata [...] stwierdzono, że dochód podany przez stronę odbiega od ustalonego na podstawie uzyskanych dokumentów, tj.: pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] o wysokości dochodów, pismo ZUS w Z. z [...] o wysokości podstawy wymiaru składek oraz pismo MZBM TBS Sp. z o.o. w P. o wysokości odprowadzonych przez zakład pracy J.A. składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. W związku z powyższym ustalono, że J.A. jest zobowiązana do zwrotu należności wniesionej przez Gminę T. za pobyt M.K. w DPS w D. w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł oraz przedstawiono sposób obliczania kwoty zwrotu za każdy miesiąc wskazanego okresu. Jako podstawę prawną zwrotu należności organ wskazał art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – zwanej dalej "u.p.s."). Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zastosowania ulg w spłacie zobowiązań o jakich mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Podniósł, że strona świadomie zaniżała swój dochód oraz dochód członków rodziny, unikając w ten sposób ponoszenia odpłatności. W odwołaniu od decyzji Burmistrza T. J.A. wniosła o umorzenie wymienionej należności. Stwierdziła, że dochód na osobę w rodzinie ustalony przez pracownika socjalnego na podstawie jej oświadczenia nie jest zgodny z prawdą i przekracza kryterium dochodowe na osobę wynoszące 1053zł. Jednocześnie podniosła, że pracownik socjalny nie żądał żadnego potwierdzenia dokumentami jej wyjaśnień i ich nie kwestionował, natomiast wskazywał, że należy podać kwotę dochodów netto, a nie brutto, a więc jaką gotówką rodzina dysponuje i jakie ma wydatki. Ponadto argumentowała, że przy dochodach jej i męża oraz zadłużeniu kredytowym nie ma możliwości spłaty żądanej opłaty. Do odwołania dołączyła analizę budżetu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując decyzję organu I instancji w mocy wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Ponadto według art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków ( ust. 3). Ponadto dodał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Mając na względzie stan faktyczny i prawny Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że dochody strony przewyższające we wskazanym okresie 300% kryterium dochodowego pozwalają na ustalenie odpłatności w wysokości różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie, a kwotą stanowiącą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jednocześnie organ wskazał, że zawarty w odwołaniu wniosek o umorzenie należności winien rozpoznać zgodnie z właściwością organ I instancji, który może zastosować także inne ulgi w spłacie zobowiązań poprzez odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty płatności. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J.A. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 91 ust. 1 pkt 2 u.p.s., art. 96 ust. 1 pkt 2-3 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie, art. 104 pkt 5 u.p.s. oraz art. 751 k.c., w kwestii przedawnienia części roszczeń. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego, a także przeprowadzenia postępowania, w sposób uniemożliwiający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, stwierdzenie wygaśnięcia zobowiązań z tytułu pobytu matki w DPOS od [...] do [...], zasądzenie kosztów postępowania, a w razie nie uwzględnienia tych wniosków wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy oraz odstąpienia od żądania zwrotu należności, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty w przypadku podtrzymania dotychczasowego stanowiska. W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że w sprawie nie została wydana decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt jej matki w DPS, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., której byłaby stroną, w chwili gdy matka została umieszczona w DPS. Ponadto akta sprawy nie zawierają wniosku gminy, zobowiązanej do ponoszenia przedmiotowych opłat, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Brak także dowodów potwierdzających poniesienie przez gminę tych opłat. Dalej skarżąca podniosła, że nie została poinformowana o warunkach odpłatności od początku pobytu jej matki w DPS, a tym samym o ciążącym na niej obowiązku ponoszenia opłat oraz ich wysokości. Ponadto wskazała, że ani z przebiegu postępowania ani z treści decyzji nie wynika aby na jakimkolwiek etapie postępowania miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja zawiera lakoniczne stwierdzenie, że nie spełnia ona wymogów do umorzenia należności, bez ustosunkowania się SKO do argumentów zawartych w odwołaniu dotyczących trudnej sytuacji materialnej istniejącej w jej rodzinie. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na trzyletni okres przedawnienia należności, biegnący od dnia wydania decyzji należności te ustalającej akcentując, iż gdyby wywiad środowiskowy przeprowadzony został bez uchybień , a co za tym idzie na jego podstawie wydana zostałaby decyzja nakładająca na nią obowiązek odpłatności , część świadczenia uległaby przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej "P.p.s.a", że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż uchybiają one przede przepisom prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza T. zobowiązującą J.A. do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę T. na opłatę za pobyt M.K. w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] zł . Zaskarżona decyzja zapadła na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz.182 ze zm. - zwanej dalej także "u.p.s."). Jedną z form pomocy społecznej przewidzianej w tej ustawie jest skierowanie i pobyt w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (art. 54 ust. 1 u.p.s.). Matka skarżącej uzyskała uprawnienie do tej formy pomocy, jednakże nie oznacza to, że obowiązek opieki nad nią, przeniesiony został z członków jej rodziny na Gminę T. Osoby zobowiązane do jej alimentacji nie zostały bowiem, na skutek zagwarantowania jej stałej opieki, zwolnione ze swoich obowiązków wynikających z właściwych przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku zapewnienia całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, jednakże nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. W przypadku, gdy dochody przebywającej w domu pomocy społecznej nie pokrywają w całości kosztów jej pobytu w tej placówce, w dalszej kolejności zobowiązani są do ich pokrycia jego małżonek, zstępni oraz wstępni (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Natomiast gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponosi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). W ocenie Sądu, nie budzi więc wątpliwości obowiązek zstępnych M.K. do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, tak jak i obowiązek alimentacyjny ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. określony został katalog podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą świadome swego obowiązku oraz jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określnymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ (art. 103 ust. 2 u.p.s.) albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwaloną linię orzecznictwa, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna zatem nastąpić w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s.. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Także nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy ustalającej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 62/14, z dnia 13 września 2013r. sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 30 października 2012r. sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 204/10 - wszystkie publikowane w CBOSA). Niedopuszczalna jest więc konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek opłaty danej osoby, za którą opłaty te uiszczono (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Z powyższego wynika, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być wydana decyzja ustalająca obowiązek ponoszenia tej opłaty przez osobę należącą do kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1u.p.s. i przypadającą na nią kwotę tej opłaty. Niewydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty ma natomiast ten skutek, że obowiązek jej wniesienia nie powstaje, skoro nie zadecydowano w sposób władczy o jej wysokości. Tymczasem analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że taka decyzja nie została wydana. Również organy w uzasadnieniach decyzji nie powołały się na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Co więcej nie wszczęto nawet postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez J.A. z tytułu pobytu jej matki w Domu Pomocy Społecznej w D. oraz ustalenia wysokości przypadającej na nią odpłatności. Prowadzono jedynie jakieś nieformalne postępowania polegające na zleceniu przez OPS T. przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Z akt nie wynika bowiem, aby czynności te były poprzedzone oficjalnym wszczęciem z urzędu postępowania wobec J.A. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS, brak jest zawiadomienia ww. o wszczęciu takiego postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) Wszczęcie postępowania obligowałoby natomiast organ do jego zakończenia bądź przez wydanie decyzji ustalającej obowiązek wnoszenia opłaty oraz jej wysokości, bądź decyzji zwalniającej z ponoszenia opłat w przypadkach określonych w art. 64 u.p.s., bądź też decyzji umarzającej postępowanie ze względu na niewystąpienie przesłanki kryterium dochodowego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że na skutek oświadczeń strony składanych podczas wywiadów środowiskowych była ona zwolniona od odpłatności. Natomiast gdyby decyzja o zwolnieniu z odpłatności , czy o umorzeniu postępowania była wydana, to późniejsze wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie wydania tej decyzji, a dotyczących rzeczywistej wysokości uzyskiwanego przez rodzinę strony dochodu, stanowiłoby najpierw podstawę do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją i ustalenia na nowo w kwestii obowiązku odpłatności i jej wysokości. Wobec tego należało stwierdzić, że organy błędnie uznały możliwość nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt jej matki w DPS bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą. W tym stanie rzeczy uznać należało, że zapadłe w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., co skutkować musiało koniecznością ich uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawi art. 145 § 3 P.p.s.a, umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość. Skoro bowiem przesłanką domagania się zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę jest niewywiązywanie się z obowiązku ponoszenia opłaty ustalonej w decyzji, to brak decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłat i określenia jej wysokości czyni postępowanie w sprawie zwrotu wydatków bezprzedmiotowym.