II OW 106/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M.T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dla zamierzenia budowlanego pn. "Wykonanie termomodernizacji ścian zewnętrznych wraz z kolorystyką budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. L. 18 w K.". W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. M.T. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla SM "[...]" na wskazane powyżej zamierzenie budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.W., zarzucając organowi pominięcie go jako właściciela lokalu w budynku przy ul. L. 18 w postępowaniu. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 lipca 2011 r. wskazując, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane brak było podstaw do uznania odwołującego się za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 405/12 oddalił skargę J. W. na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 245/13 oddalił wniesioną przez J. W. skargę kasacyjną od ww. wyroku. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Wojewodzie Małopolskiemu wniosek M.T. z dnia 29 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania do załatwienia zgodnie z właściwością, wskazując, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zważywszy na fakt, że w przedmiotowej sprawie decyzję w ostatniej instancji (o umorzeniu postępowania odwoławczego) wydał Wojewoda Małopolski, to jest on w świetle powyższego przepisu organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda Małopolski w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 150 § 1 K.p.a. przy piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. przekazał ww. wniosek o wznowienie postępowania wraz z aktami sprawy do Prezydenta Miasta Krakowa, jako organu właściwego w sprawie. Wojewoda wskazał, że wydana przez niego decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. ma charakter formalny, gdyż nie zawiera merytorycznej oceny skarżonego orzeczenia, a jedynie analizę na temat posiadania przez odwołującego się przymiotu strony postępowania. Tak więc w jego ocenie organem właściwym w sprawie wznowienia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie pozwolenia na budowę, wobec nieprzeprowadzenia przez Wojewodę żadnej analizy merytorycznej sprawy w trybie art. 138 K.p.a., jest Prezydent Miasta Krakowa, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (w rozumieniu przepisów wznowieniowych). Prezydent Miasta Krakowa uznając, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy z wniosku M.T. o wznowienie postępowania wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim. Prezydent podniósł, że przepis art. 150 § 1 K.p.a. nie uzależnia właściwości organu od okoliczności czy decyzja wydana w sprawie w ostatniej instancji była decyzją, co do istoty sprawy (tzw. merytoryczną), czy tzw. decyzją procesową (decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze). A zatem, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia, jako organ drugiej instancji, niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia, to do tego organu należy rozstrzygnięcie w pierwszej instancji wniosku o wznowienie postępowania, a więc wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M.T. o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że Wojewoda Małopolski nie rozstrzygał sprawy co do istoty, bowiem strona, która wniosła odwołanie nie legitymowała się przymiotem strony w zakończonym przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowaniu administracyjnym. Wojewoda Małopolski wydał jedynie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W tej sytuacji organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji był Prezydent Miasta Krakowa, który tym samym powinien być właściwy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku M.T. o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że stosownie do art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania bądź odmowy wznowienia postępowania administracyjnego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Negatywny spór organów administracji w niniejszej sprawie oparty jest na odmiennej interpretacji pojęcia organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Rozstrzygając przedmiotowy spór nie można pominąć treści podania o wznowienie, daty jego wniesienia, jak też faktu, że z wnioskiem wystąpiła osoba, która nie brała udziału zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przed Prezydentem Miasta Krakowa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Małopolskim. Podanie zostało sporządzone dnia 29 sierpnia 2011 r. M.T. wyraźnie wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dla zamierzenia budowlanego pn. "Wykonanie termomodernizacji ścian zewnętrznych wraz z kolorystyką budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. L. 18 w K." i przeprowadzenie tego postępowania z jej udziałem w charakterze strony postępowania. Tym samym na dzień 29 sierpnia 2011 r. była to jedyna decyzja wydana w przedmiotowej sprawie. Decyzja Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania J. W. została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2012 r. i rozstrzygała jedynie kwestię posiadania przez odwołującego się przymiotu strony postępowania. Tak więc decyzja Wojewody Małopolskiego mimo, że formalnie kończyła postępowanie odwoławcze z wniosku SM "[...]" w K. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, to dotyczyła jedynie zasadności pominięcia J. W. jako strony w postępowaniu. Wnosząca wniosek o wznowienie postępowania chce natomiast ponownego przeprowadzenia z jej udziałem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Nie sposób zatem przyjąć, aby Wojewoda Małopolski był organem uprawnionym do rozpoznania tego wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy, organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji jest zatem Prezydent Miasta Krakowa. Tylko ten organ może procedować w sprawie wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w toku instancji, a która chce przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jej udziałem w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 150 § 1 K.p.a. posłużył się określeniem "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", a nie określeniem organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a zatem dla M.T., składającej wniosek o wznowienie postępowania, organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest Prezydent Miasta Krakowa. Wojewoda Małopolski w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnął jedynie kwestię legitymacji innej osoby do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wskazać również należy, że prezentowane stanowisko nie stoi w sprzeczności z powołanymi przez Prezydenta Miasta Krakowa we wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 344/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie, że w sytuacji gdy decyzję w ostatniej instancji – decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony – wydał organ drugiej instancji, to organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania był organ drugiej instancji, jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej tym wyrokiem sprawy odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania wniosła ta sama osoba, ten sam podmiot. Nie można zatem uznać, że wyrok ten zapadł w analogicznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, w której odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania wniosły inne osoby, inne podmioty. Natomiast w wyroku z dnia 4 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 384/01 NSA o/z w Lublinie jako właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania wskazał organ drugiej instancji, w sytuacji gdy organ ten wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze ze względu na cofnięcie odwołania. Wypada jednak zauważyć, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na skutek cofnięcia odwołania przez stronę zawiera elementy merytorycznej oceny orzeczenia organu pierwszej instancji. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 137 zd. 2 K.p.a. organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. A zatem również w tej sprawie nie można mówić o analogicznym stanie faktycznym i prawnym z rozpoznawaną sprawą. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako właściwego do rozpoznania podania o wznowienie postępowania wskazał Prezydenta Miasta Krakowa.