II OSK 833/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1645/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1645/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. Spółki Komandytowej w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: uchylił zaskarżoną decyzję; zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez spółkę robót budowlanych określonych jako: "montaż prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem", na budynku przy [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca nie przygotował kompletnego wniosku, a załączona dokumentacja jest niespójna, dlatego też nie ma możliwości dokonania oceny złożonego zgłoszenia. Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenie dokonane przez Prezydenta Miasta Krakowa, że inwestor do zgłoszenia nie załączył wymaganych w art. 30 ust. 2 dokumentów. W dniu [...] października 2014 r. organ II instancji przeprowadził wizję w terenie i stwierdził widoczny zamontowany prawie na całej powierzchni elewacji wschodniej (powyżej poziomu parteru) przedmiotowego budynku baner reklamowy. Nad banerem reklamowym stwierdzono również zamontowane na wspornikach do elewacji budynku oświetlenie halogenowe (14 szt. lamp). Cytując treść art. 30 ust. 5 Pb oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda Małopolski wskazał, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane i zasadne jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, rozważenia zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wykonanie zgłoszonych robót, mimo że nie przystąpiła do ich wykonania; - 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo że właściwym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, wobec braku jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu w przedmiotowej sprawie; - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym sprzeciwu wobec zgłoszonych robót, pomimo braku wezwania skarżącego przez organ I instancji do uzupełnienia zgłoszenia, pomimo stwierdzenia przez organ występowania takich braków, co doprowadziło błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy; - art. 10 kpa poprzez prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w sposób niezapewniający stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydania nieprawidłowej decyzji; - art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa i nienależyte uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że wbrew ustaleniom organu nie zrealizowała inwestycji objętej zgłoszeniem. Sama obecność takiej instalacji nie może przesadzać o uznaniu okoliczności za uzasadnioną, tym bardziej, że nie można przyjąć, że to urządzenie jest jej własnością. Strona skarżąca podkreśliła, że nie została zawiadomiona o zamiarze przeprowadzenia oględzin, przez co nie miała możliwości złożenia wyjaśnień. Zdaniem strony skarżącej z treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek organu wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia. Ponadto z przedłożonej wraz ze skargą opinii konserwatora wynika, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie widnieje w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie Miejski Konserwator Zabytków przyjął do wiadomości umieszczenie reklamy na elewacji budynku, nie wyrażając żadnych zastrzeżeń co do jej obecności. Strona skarżąca nadmieniła, że wcześniej nie przedkładała tego dokumentu, uznając, że wobec braku wpisu budynku do rejestru nie ma takiej potrzeby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten nie określa przesłanek umorzenia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie umarza się, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać również należy, że wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 (OSNA 1985, nr 1, poz. 21). Natomiast wystąpienie jakiejkolwiek innej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 521). W świetle art. 30 ustawy - Prawo budowlane, który reguluje zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 1382/14, że "analogia do przyjmowanej w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpoczęcia robót budowlanych nie jest uzasadniona. W sprawie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej posiada kompetencje zarówno do wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych (pozwolenie na budowę), jak i sprzeciwiającej się ich rozpoczęciu (odmowa wydania pozwolenia na budowę) i konstytutywnym elementem faktycznym tej kompetencji jest fakt, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Inaczej jest natomiast w przypadku zgłoszenia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ ten jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji. Dlatego też rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia tak samo jak ich ukończenie na etapie postępowania odwoławczego." W rozpatrywanej sprawie nie było zdaniem sądu podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podana przez organ przyczyna nie stanowi o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadnia podjętej decyzji. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym sprzeciwu, którego zasadność wniesienia nie została oceniona przez organ odwoławczy pomimo prawidłowego (pod względem formalnym) wniesienia odwołania przez stronę. Podsumowując sąd stwierdził, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem mogłoby - co najwyżej - uzasadniać bezprzedmiotowość całego postępowania administracyjnego, a to z kolei, na etapie postępowania odwoławczego musiałoby prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznać zatem należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 105 k.p.a, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie za przedwczesne należało uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów strony skarżącej. Od tego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania: a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok sprzeczny z prawem, albowiem mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Małopolskiego, w uzasadnieniu wyroku wskazał błędnie, że ewentualne stwierdzenie wykonania robót przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego i powinno stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, przy równoczesnym — co wynika z treści uzasadnienia wyroku — nie podzieleniu zasadności skargi w części, II. prawa materialnego: art. 30 ust.5 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż fakt wykonania robót budowlanych stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie wniosła o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.). Tym samym autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Jednym słowem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać na czym polega naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej z uwzględnieniem, iż w przypadku naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia prawa materialnego wskazać, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Odnosząc się do zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Jeśli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazano na : art.135, art.145 § 1 pkt 1 lit.a, oraz lit.c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1pkt 2 kpa oraz w z. z art.138 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie tylko uzasadnił na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów, ale w ogóle się do nich nie odniósł . W szczególności w jaki sposób został naruszony art.135 p.p.s.a , czy też powołany art.105 § 1 pkt 2 p.p.s.a , zważywszy nadto, że w powołanym przepisie nie ma pkt 2. W treści przedmiotowego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd w uzasadnieniu wyroku dokonał błędnych stwierdzeń, jednak zarzut dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a nie został podniesiony. Drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczy: art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c p.p.s.a , a zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na uchyleniu decyzji Wojewody w całości, przy równoczesnym – co wynika z uzasadnienia wyroku- nie podzieleniu zasadności skargi w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak uzasadnienia tego zarzutu, tym bardziej niejasne jest sformułowanie skarżącego, że naruszenie wskazanych przepisów polega na uchyleniu w całości decyzji Wojewody, mając na uwadze, że decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, trudno sobie wyobrazić rozstrzygnięcie, które mogłoby nie dotyczyć całości decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, a tym samym nie zostały skutecznie wzruszone ustalenia faktyczne w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj art.30 ust.5 Prawa budowlanego w w zw. z art.105 § 1 k.p.a. polegającym na błędnym uznaniu, iż fakt wykonania robót budowlanych stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z powyższego zarzutu nie wynika jednoznacznie, czy naruszenie prawa materialnego ma polegać na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Nadto warto przypomnieć treść art.30 ust.5 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), zgodnie z którym, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu, nie zgadzając się z stanowiskiem Sądu, podnosi, że w jego ocenie ewentualne stwierdzenie wykonania robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, nie zwalnia organów od dokonania merytorycznej oceny zgłoszenia. Stanowisko to jest niejasne, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji właśnie zajął takie stanowisko jak podnosi skarżący i dlatego właśnie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd jednoznacznie stwierdził, że "rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia tak samo jak ukończenie na etapie postępowania odwoławczego". Stąd też powyższy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego należy uznać za bezprzedmiotowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zauważa nadto – mimo, że nie sformułował takiego zarzutu – że przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach. Dalej podnosi, iż sprzeciw zgłasza się w tych przypadkach w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Takie stanowisko prezentuje również Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku i z takim stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Należy jednak zwrócić uwagę, że wymienione przez ustawodawcę wydawałoby się w sposób enumeratywny przesłanki uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu nie do końca zostały w ten sposób wskazane. Mianowicie art.30 ust.6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, miał następującą treść "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy" Wskazany przepis art. 30 ust.6 pkt 2 zawiera zatem dwie samodzielne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, jedna z nich zachodzi wówczas gdy budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, druga podstawa zachodzi wówczas gdy budowa narusza "inne przepisy", należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, nie określił jakie przepisy miał na uwadze. W związku z tym w tym określeniu " inne przepisy" powinny na pewno się mieść przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązujący. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi art.30 ust.5 ustawy Prawo budowlane, w którym jest mowa, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, czy też, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Dlatego też nie do końca można się zgodzić, z stwierdzeniem Sądu I instancji zawartym w ostatnim zdaniu na stronie 7 uzasadnienia. W konsekwencji należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.