IV SA/Gl 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej za zakup lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] roku nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Miejski Policji w R. wezwał P.K. do zwrotu pomocy finansowej udzielonej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...] w wysokości 5 344,80 zł z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej w wysokości 4 454 zł i 2 norm zaludnienia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 97 ust. 5 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687, ze zm.) oraz § 3a ust. 6 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 , ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2013r , poz. 864 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono stan faktyczny poprzedzający wydanie rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]r. organ przyznał funkcjonariuszowi pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 9 004 zł. Rozkazem personalnym z dnia [...]r. uwzględniającym raport funkcjonariusza zwolniono go ze służby z dniem 15 grudnia 2013r. Mając na uwadze, ż funkcjonariusz był przyjęty do służby w Policji z dniem 29 września 2009r. w resorcie przepracował 4 lata. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia. Organ wyjaśnił nadto, że w ramach czynnego udziału strony w postępowaniu funkcjonariusz przedstawił swoje stanowisko, w którym powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004r. sygn. akt K 7/04 stwierdził brak podstaw prawnych do wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej przyznanej mu na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Strona odwołując się do wskazanych orzeczeń wskazała, że decyzja taka wydana byłoby w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia. Ustawowa delegacja dając podstawę do wydania aktu wykonawczego pozwala bowiem jedynie na uregulowanie techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem i zwrotem przedmiotowego świadczenia. Co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie i zwrot pomocy finansowej powinny być określone w ustawie, a ta ogranicza się jedynie do jednej przesłanki, jaką jest skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub skarbowe umyślne ścigane z oskarżenia publicznego popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej lub za przestępstwo określone w art. 258 kk. Organ uznał jednak, że § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia ma zastosowanie w sprawie. Przepis ten jednoznacznie określa, w jakim przypadku pomoc finansowa podlega zwrotowi i nie zawiera odstępstw od tej zasady. Fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji uzasadnia żądanie zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji funkcjonariusz wniósł o jej uchylenie. Wniosek swój uzasadnił powołując się na wykładnię art. 94 ust. 2 ustawy o Policji i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie dokonaną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012r sygn. akt IV SA/Gl 522/11, z dnia 28 września 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 1177/11, w Warszawie z dnia 8 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wa 847/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008r. sygn. akt Ii FSK 1808/06 przytaczając obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004r. sygn. akt K 7/04 i w/w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012r. Tak jak w swoim piśmie złożonym w toku postępowania administracyjnego stwierdził, że zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis wykracza poza zakres delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. W ustawie nie uzależniono zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego od upływu określonego czasu służby. Ustawodawca wprowadził w treści art. 94 ust. 1 a materialnoprawną przesłankę uzasadniającą zwrot pomocy finansowej. Tym samym wyraźnie potwierdził, że określenie przypadków jej zwrotu należy do materii ustawowej, a w rozporządzeniu powinny znaleźć się przepisy o charakterze techniczno-proceduralnym. Ponad powyższe odwołujący zarzucił brak ustosunkowania się do jego stanowiska zajętego w złożonym w toku postępowania piśmie, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ,jego zdaniem organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia zasadności podnoszonych zarzutów odnośnie tego, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji i jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisy rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, który decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy w sposób tożsamy, co w decyzji organu I instancji odwołano się do brzmienia § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdzając, że ma on zastosowanie w sprawie. Odpowiadając na zarzut odwołania Komendant Wojewódzki wskazał, że zgodnie z zasadą legalizmu, która znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są - konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Dlatego organy nie mogą odstąpić od stosowania przepisów ustawowych czy też rozporządzeń. Tak samo nie mają uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o zgodności z Konstytucją lub inną ustawą norm podustawowych, a jedynie sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającego na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją RP lub ustawą. Tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący przedstawił fragmenty uzasadnień pochodzące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004r. sygn. akt K 7/04 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11. Na podstawie przedstawionych tam poglądów wskazał, że zastosowany w zaskarżonej decyzji § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Ustawa o Policji nie przewiduje zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby zatem wprowadzenie takiej podstawy zwrotu w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego ale jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego przepisy rozporządzenia wydawane są w celu wykonania ustawy, a nie dla regulacji materii zastrzeżonej dla ustawy. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 94 ust 2 ustawy o Policji upoważnia właściwego ministra do uregulowania techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo zagadnień materialnoprawnych np. wskazujący późniejszy punkt czasowy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do swoich argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wskazaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za skuteczną. Jego zdaniem, zarzut, co do braku zgodności stanowiącego podstawę prawną przepisy aktu rangi podustawowej z treścią upoważnienia ustawowego był zasadny. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że w przeciwieństwie do organów administracji publicznej związanych normą zawartą w art. 6 k.p.a, sądy (a w tym sądy administracyjne) mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnieninie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję RP, stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszająca zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) stanowi wadliwą podstawę prawną, a w konsekwencji wydana na takiej podstawie decyzja uznana być powinna za nielegalną. W niezmienionym stanie prawnym i stanie faktycznym w pełni odpowiadającym ustalonemu w kontrolowanej obecnie sprawie wydane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dwa wyroki, które obecny skład orzekający w pełni podziela (sygn. akt IV SA/Gl 522/11 z dnia 17 lutego 2012r. i IV SA/Gl 512/13 z dnia 28 stycznia 2014r.). W wyrokach tych przesądzono jednoznacznie, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej mu pomocy finansowej, a argumenty jakimi tut. Sąd kierował się przy rozważaniu tej kwestii znane są skarżącemu, który przedstawił je szczegółowo w swoich pismach, a w konsekwencji tego także organowi. Przypomnieć zatem można, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1 Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) podlega zwrotowi przedstawiony został przez ustawodawcę w treści art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji. Określenie zatem na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Zaprezentowane stanowisko, pokrywające się z prezentowanym w przywołanych wcześniej wyrokach tut. Sądu potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004r. (sygn. akt K 7/04), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji. Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określania wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. Wobec powyższego z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. Są zatem w takim samym stopniu określone, jak te ostatnie, a na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa m.in. w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji właściwy minister upoważniony był do techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi. Konsekwentnie do powyższego, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdy nie mógł stanowić jej § 5 ust. 1 pkt rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Co prawda, jak na wstępie zostało zaznaczone, organowi administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji w związku z wiążącą go zasadą legalizmu, to jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą Uwzględnienie skargi winno skutkować umorzeniem postępowania przed organem I instancji co powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a jak w sentencji. Błędnie zastosowany w zaskarżonej i utrzymanej w nią w mocy decyzjach przepis ma bowiem charakter materialno-prawny.