II SA/Rz 531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej J. M. kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia naruszonych stosunków wodnych i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. M. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych wskutek budowy przepustu drogowego na potoku bez nazwy w ciągu działki nr ewid. 424/1. Podała, że istnienie przepustu zwiększa ryzyko zalania jej działek. Natomiast osobą odpowiedzialną za dokonanie zmian stosunków wodnych jest M. W., właściciel działki nr ewid. 156/2, który samowolnie dokonał przebudowy tego przepustu. Po rozpoznaniu wniosku oraz przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego o specjalności wodno-melioracyjnej Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez rozbiórkę przepustu na potoku bez nazwy w ciągu drogi nr ewid. działki 424/1 w K. Organ wyjaśnił, że w sprawie rozbiórki przepustu na potoku bez nazwy toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, które zakończyło się ostateczną decyzją o odmowie wydania decyzji o rozbiórce. Powołując się na opinię biegłego wskazał, że sporny przepust z kręgów betonowych znajduje się na działce nr ewid. 518/1, której podmiotem władającym jest Skarb Państwa a gospodarzem zasobu nieruchomości [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Jest to ciek naturalny, odprowadzający wody z działek położonych powyżej, tj. działek nr ewid. 156/2, 156/5, 156/4, 155, 153/1, 151/1. Przepust usytuowany jest w ciągu drogi gminnej – działka nr 424/1, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś gospodarzem zasobu Gmina [...]. Organ podał, że przebudowa przepustu z średnicy 0,60m na przepust o średnicy 1,20m nie spowodowała naruszenia stosunków wodnych. Zaznaczono jednakże, że zamulenie przepustu powyżej 50% może spowodować przelewanie się wody przed przepustem na działki położone poniżej, tj. nr 161/1, 158, 156/3 i 157, 162. Konkludując organ, powołując się na art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) podkreślił, że w okolicznościach sprawy brak jest szkodliwego działania ze strony M. W., które spowodowałoby zmianę stosunków wodnych na działkach należących do J. M. Odwołanie od tej decyzji złożyła, reprezentowana przez r. pr. K. N. – J. M. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o obowiązku przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie poprzez rozbiórkę przepustu wodnego. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie znajdującej się w aktach innej opinii sporządzonej przez biegłego T. W.; nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu (tj., że ciek wodny na którym znajduje się przepust to górski potok) i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Nadto zarzuciła naruszenie § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735) poprzez niezastosowanie ww. przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium cytując treść art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wyjaśniło, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia stosunków wodnych, przy czym przepis ten wyraźnie wskazuje, że odnosi się on do właściciela gruntu, na którym zostały dokonane owe zmiany. W okolicznościach sprawy wnioskodawczyni J. M. (współwłaścicielka działki nr ewid. 156/3, 158, 161/1 i 161/2) domagała się stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych pomiędzy ww. działkami a działką należącą do M. W. (właściciel działki nr ewid. 156/2) poprzez nakazanie rozbiórki przepustu wodnego usytuowanego na działce nr ewid. 518/1 (należącej do Skarbu Państwa, w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]). SKO podkreśliło zatem, że zmiany stosunków wodnych, jak wskazała sama wnioskodawczyni, dotyczą działki nr 518/1, na której wykonany został przepust z kręgów betonowych. Zatem stroną tego postępowania nie jest wskazany przez odwołującą – M. W. i tym samym brak jest możliwości wydania w stosunku do niego decyzji określonej w art. 29 Prawa wodnego. Adresatem takiej decyzji mógłby być ewentualnie właściciel działki nr ewid. 518, tj. Skarb Państwa, w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, kto wykonał ów przepust, bowiem to właściciel gruntu odpowiedzialny jest także za działania osób trzecich na jego nieruchomości. Skoro adresatem decyzji z art. 29 ustawy Prawo wodne jest wyłącznie właściciel gruntu, na którym doszło do zmiany stanu wody i właściciel gruntu na którym wystąpiła spowodowana tą zmianą szkoda, zatem w okolicznościach sprawy M. W. nie przysługiwał status strony a prowadzone postepowanie jest bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach SKO uznało za uzasadnione umorzenie w całości prowadzonego postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. M. – zastępowana przez pełnomocnika r. pr. K. N. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i bezpodstawne umorzenie postępowania. Skarżąca wskazała na niezasadność umorzenia postępowania administracyjnego w całości, bowiem we wniosku inicjującym postępowanie określiła jego przedmiot i sformułowała treść żądania. To organ prowadzący winien ustalić i zawiadomić wszystkie strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie I instancji toczyło się z udziałem trzech podmiotów w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. J. M., J. (uwaga Sądu: M.) W. i Skarbu Państwa. Zastosowanie instytucji umorzenia postępowania jest możliwe w sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe i tylko wtedy, gdy brak jest podstaw faktycznych lub prawnych do jego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy np. brak strony, brak przedmiotu, brak przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie występują wszystkie elementy niezbędne do prowadzenia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozstrzygnięcia: istnieją strony postępowania, istnieje sporny przepust wodny na górskim potoku bez nazwy i istnieje podstawa prawna do działania organu – art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności wskazują, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym uzasadniającym – w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – usunięcie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w dniu [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r. odmawiającą przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez rozbiórkę przepustu na potoku bez nazwy w ciągu drogi nr ewid. działki 424/1 w K. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Jak wyżej wskazano podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Przy czym należy zwrócić uwagę, że uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji będzie możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art 105 K.p.a. Zgodnie z tym orzepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Uznać zatem należy, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W okolicznościach sprawy bezspornym jest, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez rozbiórkę przepustu na potoku bez nazwy w ciągu drogi nr ewid. działki 424/1 w K. Uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) a mianowicie brak było szkodliwego działania ze strony M. W., które spowodowałoby zmianę stosunków wodnych na działkach należących do J. M. Natomiast SKO [...], po rozpatrzeniu odwołania uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia stosunków wodnych, przy czym przepis ten odnosi się wyłącznie do właściciela gruntu, na którym zostały dokonane owe zmiany. Jak zaznaczyło SKO inicjująca postępowanie J. M. (współwłaścicielka działki nr ewid. 156/3, 158, 161/1 i 161/2) domagała się stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych pomiędzy jej działkami a działką należącą do M. W. (właściciel działki nr ewid. 156/2) poprzez nakazanie rozbiórki przepustu wodnego usytuowanego na działce nr ewid. 518/1 (należącej do Skarbu Państwa, w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]). Skoro zmiany stosunków wodnych, dotyczą działki nr 518/1, na której wykonany został przepust z kręgów betonowych, to stroną tego postępowania nie jest wskazany przez odwołującą – M. W. a ewentualnie właściciel działki nr ewid. 518, tj. Skarb Państwa, w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Kolegium stwierdziło zatem, że M. W. nie przysługiwał status strony a prowadzone postepowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie. Natomiast strona skarżąca stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie istnieją wszystkie niezbędne elementy do prowadzenia postępowania administracyjnego i jego merytorycznego zakończenia, tj. istnieją strony postępowania, istnieje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do działania organu. W ocenie Sądu rację ma skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu niezasadność umorzenia postępowania i brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie prawa wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Poza tym, wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania stanowi refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miał być rozstrzygnięta w trybie danego postępowania, a ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. Przesłanki umorzenie takiego postępowania trzeba ocenić w odniesieniu do przedmiotu postępowania, w którym rozstrzyga się o prawach i obowiązkach stron (por wyrok NSA z 14.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1581/09, Lex nr 746662). Organ odwoławczy ustalił, że zmiany stosunków wodnych, dotyczą działki nr 518/1, na której wykonany został przepust z kręgów betonowych. Podmiotem władającym tej działki jest Skarb Państwa a gospodarzem zasobu nieruchomości [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i to ten podmiot mógłby być adresatem decyzji określonej w art. 29 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu wbrew stanowisku SKO fakt, że M. W. nie jest stroną postępowania a ewentualnym adresatem decyzji mógłby być właściciel działki nr ewid. 518/1, tj. Skarb Państwa (w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]) nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych. Przede wszystkim wskazać należy, że ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, wobec braku stosownej regulacji w ustawie Prawo wodne, odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przymiot strony przysługuje podmiotowi, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który oznacza, że określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jego zainteresowanie nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest zatem wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że stronami postępowania w sprawie, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, są co do zasady właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują. Z powyższego wynika zatem, że ustalenie przez organ, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i wystąpiła szkoda dla gruntów sąsiednich powoduje, że organ wydaje decyzję o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 P.b. Stronami takiego postępowania będzie właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują. Przy czym prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jak już wyżej zaznaczono w sytuacji, gdy dopiero na etapie postepowania odwoławczego wystąpią okoliczności faktyczne czyniące postepowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 K.p.a.) organ odwoławczy wydaje decyzje przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zaś mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że ww. przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych nie zostały spełniane a mianowicie istnieją strony tego postępowania a także istnieje jego przedmiot. Mając na uwadze powyższe uchybienia naruszające art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. odnośnie zaskarżonej decyzji, które to uchybienia naruszają wskazane przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę wskazanych uchybień proceduralnych i ponownie rozpozna odwołanie z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego powyżej.