II SA/Sz 708/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na przebudowę uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej, złożonym w dniu [...] r. w sprawie pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] (dz. nr [...]). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w toku postępowania stwierdził, iż dwie osoby będące stronami postępowania nie żyją. W związku z tym, pismami z dnia 14 i 28 stycznia 2015 r., zwrócił się do Sądu Rejonowego, o udzielenie informacji, czy było prowadzone postępowanie w sprawie nabycia spadku po zmarłych. Sąd Rejonowy poinformował, że postępowanie takie nie toczyło się i nie toczy. Biorąc powyższe po uwagę organ uznał, że brak jest możliwości wezwania spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu. Nie zachodzą również okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne nie dotyczy spadku nie objętego lecz udzielenia pozwolenia na budowę na wniosek Spółdzielni oraz, że postępowanie administracyjne nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 105 K.p.a. Na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zażalenie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa . Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Dalej Wojewoda podał, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania stwierdził, iż dwie osoby będące stronami postępowania nie żyją. W związku z powyższym zwrócił się do właściwego sądu cywilnego z prośbą o udzielenie informacji i ustalił, że nie toczyło i nie toczy się postępowanie spadkowe po zmarłych, jak również nie był przeprowadzony dział spadku właściwego sądu cywilnego. A zatem w postępowaniu pojawiło się zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bez rozstrzygnięcia, którego wydanie decyzji w sprawie przebudowy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] jest niemożliwe. Zachodzi więc konieczność zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji wskazał niewłaściwą podstawę prawną zawieszenia postępowania, lecz pozostaje to bez znaczenia dla oceny intencji zawieszenia. Ustosunkowując się do uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art. 28 K.p.a., art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że stronami w postępowaniu administracyjnym, w sprawie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Koszalinie (dz. Nr [...]) są, oprócz inwestora wszystkie osoby będące właścicielami odrębnych nieruchomości lokalowych, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Spółdzielnia Mieszkaniowa na powyższe postanowienie Wojewody wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając naruszenie: 1. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej oprócz inwestora są wszystkie osoby będące właścicielami nieruchomości lokalowych znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, 2. art. 27 ust. 2 ustawy o Spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000 r., poprzez uznanie za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właścicieli lokali pomimo, że dyspozycji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000 r. uprawnienie to przysługuje jedynie zarządowi spółdzielni w granicach zarządu powierzonego o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, 3. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z wniosku Spółdzielni Mieszkaniow oprócz inwestora są wszystkie osoby będące właścicielami nieruchomości lokalowych znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, oraz z ostrożności procesowej 4. naruszenie art. 30 § 5 K.p.a. i 99 K.p.a. poprzez niedokonanie czynności związanych z wystąpienie przez organ do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora spadku. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, między innymi, że przedmiotowy budynek położony jest na nieruchomości, co do której zarząd powierzony z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) sprawuje KSM , tym samym jedynym uprawnionym do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu był zarząd Spółdzielni, albowiem w ramach zarządu powierzonego, także w imieniu tych osób Spółdzielnia złożyła wniosek i reprezentuje ich interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Dokonana, stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, dała podstawę do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. mocą, którego organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Organy obu instancji uznały, że ustalenie przez sąd powszechny spadkobierców osób, które posiadały odrębną własność lokalu w budynku pozostającym w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej powoływanej jako "Spółdzielnia") stanowi podstawę do zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonego w stosunku do tej Spółdzielni. Jakkolwiek każdy z organów wskazał inny punkt art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.", to jednak pierwotną podstawę zawieszenia postępowania stanowiło przyjęcie, że stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez Spółdzielnię są, obok Spółdzielni, wszystkie osoby posiadające odrębną własność lokalu w budynku, którego dotyczy wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę. Przy tym organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił na jakiej podstawie zajął takie stanowisko. Natomiast według organu II instancji lokale stanowiące odrębną własność znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w budynku, dlatego właścicielom tych lokali przysługuje przymiot strony w postępowaniu – zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej "ustawa". W pierwszej kolejności wskazać należy, że według przepisu art. 28 ust. 2 ustawy stronami postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę są inwestor (czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczonym przepis został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003 r. Jest to niewątpliwie lex specjalis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a., co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową może blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej. Następnie wyjaśnić należy, że osoby którym przysługuje tytuł odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku, w którym maja być prowadzone roboty budowlane nie są inwestorem ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Przez "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy należy rozumieć nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja i której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek Spółdzielni, będącej inwestorem. W przedmiotowej sprawie realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni, reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 697/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że okoliczność, iż w budynku objętym inwestycją zamieszkują właściciele lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności nie oznacza, że wszyscy oni muszą być stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez Spółdzielnię i do tego na terenie stanowiącym współwłasność inwestora oraz pozostałych członków spółdzielni. Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W samej treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zawarte są jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a. Przepis art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), jednakże przepisy tej ustawy także nie rozstrzygają tej kwestii. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako Zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przeciwnym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem. Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie (podobnie w wyrokach NSA z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09 oraz II OSK 1216/09 niepublikowane). Zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia, nie wyklucza możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. W przedmiotowej sprawie żaden z organów na tego rodzaju zindywidualizowany interes prawny właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności nie wskazał i nie wykazał jego istnienia. Oznacza to, że żaden z organów nie wykazał, iż stronami postępowania, obok Spółdzielni, powinny być osoby posiadające odrębną własność lokalu. A tym samym, że w sprawie zaszła podstawa do zawieszenia z urzędu postępowania. Stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 97 § 1 K.p.a. i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.