II OSK 1216/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. M.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 837/08 w sprawie ze skargi I. M.-K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 837/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. M. – K. od decyzji Prezydenta Miasta Koszalina Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, znak: [...], Wojewoda Zachodniopomorski umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej c.w.u., remontu instalacji wodno – kanalizacyjnej oraz przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy L. [...] w Koszalinie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Koszalińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej c.w.u., remontu instalacji wodno – kanalizacyjnej oraz przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Koszalinie. Od powyższej decyzji odwołała się I. M. – K., członek Koszalińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " i właścicielka lokalu w budynku tejże Spółdzielni przy ul. [...]. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, I. M. – K. podała, że część właścicieli, w tym ona sama, nie wyraziła zgody na inwestycję i prowadzenie robót budowlanych we wnioskowanym zakresie. Inwestor nie wykazał się więc prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu oznacza występowanie bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Bezpośredniość ta, oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy sfery prawnej danego podmiotu, a nie wynika z sytuacji prawnej innego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Odwołująca się jest członkiem Koszalińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która to Spółdzielnia występuje w postępowaniu administracyjnym jako strona. Zgodnie z § 45 Statutu Spółdzielni, Zarząd Spółdzielni reprezentuje wszystkich swoich członków na zewnątrz. Wyjątek od tej zasady dopuszczalny jest jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Bycie właścicielem w ułamkowej części nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek nie oznacza, że taki współwłaściciel jest stroną postępowania. Wojewoda Zachodniopomorski powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 roku, III ARN 13/91, w którym sformułowano stanowisko, iż "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektyzowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego, I. M. – K. nie wykazała, że wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej, jako strony, do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zasadnym więc było umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła I. M. – K. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego oraz współwłaścicielem całej nieruchomości wspólnej, należącej do Spółdzielni. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 roku, VII SA/Wa 352/04, w którym stwierdzono, iż "współwłaściciel lokalu w budynku wielorodzinnym, jeżeli inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych w tym zakresie", skarżąca wskazała, iż niezrozumiałe jest, dlaczego organ odwoławczy odmówił jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącej organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że Koszalińska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest jedynie zarządcą nieruchomości wspólnej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej, ma więc bez wątpienia przymiot strony w postępowaniu, czego nie kwestionował organ I instancji, doręczając jej decyzję. Jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraziła zgody na inwestycję Spółdzielni, zatem w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie prac remontowych w budynkach mieszkalnych, położonych w Koszalinie przy ul. [...], jak i przy ul. [...], stanowiących jedną nieruchomość, inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 75 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one oparcia w rzeczywistości. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego inwestor posiada prawo do władania terenem, bowiem właściciele lokali powierzyli Spółdzielni zarządzanie nieruchomością wspólną. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, część współwłaścicieli nieruchomości wyraziła notarialnie zgodę na wykonywanie wskazanych przez Spółdzielnię robót budowlanych. W imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej przedmiotowym pozwoleniem, Sąd Rejonowy w Koszalinie I Wydział Cywilny udzielił postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007 roku, I Ns 1173/07, zgody zastępczej. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Sądu Okręgowego w Koszalinie z dnia 3 lipca 2008 roku, VII Ca 390/08, a zatem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W pismach procesowych z dnia 16 lutego 2009 roku oraz 17 lutego 2009 roku skarżąca dodatkowo podniosła, że jej przymiot strony w postępowaniu, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Fakt członkowstwa w spółdzielni mieszkaniowej nie może wyłączać jej praw związanych z prawem własności. Zgodnie bowiem z przepisami o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Oznacza to, że spółdzielnia nie ma żadnych władczych kompetencji w stosunku do przedmiotu własności skarżącej, a członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej nie może ograniczać prawa własności. Zdaniem skarżącej ustawodawca po to przewidział możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu, aby właściciele tych lokali nie tylko nabywali określone prawo majątkowe, ale także, aby mogli decydować oraz wpływać na to, co się dzieje z przedmiotem ich własności. Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 837/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. M.– K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca, będąc członkiem spółdzielni oraz właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku spółdzielczym położonym przy ul. [...], sprzeciwia się decyzji, nie wskazując wszakże, poza powołaniem się na swój tytuł własności do tego lokalu, a zarazem współwłasność wszystkich pozostałych nieruchomości, należących do spółdzielni, na uszczerbek w swym interesie prawnym, spowodowany powyższą decyzją. W ocenie Sądu stanowisko organu administracji uznać należy za trafne, aczkolwiek organ odwoławczy niewłaściwie wskazał na treść art. 28 Kpa, ponieważ w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę obowiązuje regulacja szczególna, wynikająca z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor (w rozpoznawanej sprawie Koszalińska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca nie jest inwestorem ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Skarżącej przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, ale planowane roboty budowlane w niczym nie naruszają jej interesu prawnego. Nie spełnia ona zatem przesłanki bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Przez obszar oddziaływania należy bowiem rozumieć nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie nieruchomości, na których realizowana ma być decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek spółdzielni, będącej inwestorem. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, iż realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni, reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. Wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kształcie wyżej przytoczonym został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003 roku. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zdaniem Sądu, niweczyłoby sens wprowadzenia regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, w których jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową może blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, iż stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącej nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, mimo niewłaściwego uzasadnienia, jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.pa. Wskazane zaś wyżej uchybienie w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła I. M.– K., podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 156 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 154, poz. 1118 – tekst jedn z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że skarżącej nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego i na tej podstawie uznanie, że wydana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] odpowiada prawu; 2. naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez chybione przyjęcie, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającego na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji posiadały informacje o tym, że inwestor nie posiada wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem błędnych decyzji przez oba organy administracji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, jako członkowi spółdzielni mieszkaniowej, a jednocześnie właścicielowi lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę. Uprawnienie to wynika wprost z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu są m.in. właściciele nieruchomości. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że fakt członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej nie może wyłączać jej praw związanych z prawem własności. Spółdzielnia mieszkaniowa jest jedynie zarządcą nieruchomości wspólnej, której skarżąca jest współwłaścicielem. Zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Oznacza to, że spółdzielnia nie ma żadnych władczych kompetencji w stosunku do przedmiotu jej własności. Spółdzielnia jedynie zarządza nieruchomością wspólną, a nie przedmiotem własności wnoszącej skargę kasacyjną. Członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej nie może ograniczać najważniejszego z praw rzeczowych – prawa własności. Inna interpretacja byłaby, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną sprzeciwiałaby się celowościowej wykładni przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które przewidują możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu. Ustawodawca po to przewidział możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu, aby właściciele tych lokali nie tylko nabywali określone prawo majątkowe, ale też aby mogli decydować oraz wpływać na to, co dzieje się z przedmiotem ich własności. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1082/05, opubl. w LEX nr 320883 stwierdził, iż "Prawo do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP jak i z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.)". Jak z tego wynika, prawo własności jest prawem najszerszym i jest szczególnie chronione tak przez ustawy zwykłe, jak i Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Członkostwo w innym podmiocie oraz powierzenie zarządu nie może wykluczać możliwości korzystania z praw związanych z prawem własności oraz nie może stwarzać domniemania przekazania uprawnień właściciela na rzecz innego podmiotu. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych nadaje przymiot strony w szczególnych przypadkach członkom spółdzielni, którym przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 254/06, opubl. w LEX nr 283057 "Właściciel lokalu, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar związany z projektowanym obiektem na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Uzyskanie zaś statusu strony wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu, ze względu na powstanie w miejsce strychu lokalu zaadaptowanego zgodnie z kontrolowaną decyzją". Także w wyroku z dnia 13 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 473/04, (LEX nr 169406) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, jednak po spełnieniu pewnych wymogów, a mianowicie musi się on legitymować spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane". Skoro więc przymiot strony może posiadać członek spółdzielni, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, to tym bardziej nie można odmawiać przymiotu strony osobie, której przysługuje prawo odrębnej własności lokalu. Nie zasługuje więc na aprobatę pogląd Sądu, który w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż powierzenie zarządu spółdzielni mieszkaniowej wyklucza przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, oraz że wyrażenie zgody na przeprowadzenie robót pozbawia przymiotu strony. Taka interpretacja przepisów prowadzi do sytuacji, w której właściciel lokalu jest praktycznie pozbawiony możliwości kontroli poczynań organu administracji względem udzielenia pozwolenia na budowę. Treść art. 28 ustawy Prawo budowlane wymienia wprost właściciela jako stronę w postępowaniu. Norma ta ma charakter ochronny i pozwala właścicielowi skonfrontować udzieloną zgodę z wydanym pozwoleniem na budowę. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała też argumenty mające przemawiać za naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz argumenty mające wskazywać na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że budynek przy ul. Szenwalda 1 – 7 położony jest na jednej nieruchomości obejmującej działki o nr ew. 29/74 i 29/75. Na nieruchomości tej znajdują się także inne budynki mieszkalne, których w sumie jest cztery. Orzeczenie sądu powszechnego odnosi się więc tylko do części nieruchomości, gdyż nie dotyczy ono pozostałych budynków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona przez I. M. – K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania, gdyż w ustawie dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane istnieje przepis, który w sposób szczególny definiuje pojęcie strony. Przepisem tym jest art. 28 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie inwestorem jest Koszalińska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Koszalinie. Wnosząca skargę kasacyjną jest członkiem tej Spółdzielni, a zarazem właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność, iż wnosząca skargę kasacyjną jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności nie oznacza, że może być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez Spółdzielnię. Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 roku Nr 119, poz. 1116 – tekst jednolity ze zm.) wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. W samej treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych zawarte są jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a. Art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 roku, Nr 188, poz. 1848 – tekst jednolity ze zm.), jednakże przepisy tej ustawy także nie rozstrzygają tej kwestii. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako Zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przepisanym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem. Koszalińska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę była wyłącznie Spółdzielnia. Zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje Zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia, nie wyklucza oczywiście możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. W przedmiotowej sprawie wnosząca skargę kasacyjną tego rodzaju własnego indywidualnego interesu prawnego nie wykazała. Jako podstawę żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w charakterze strony wskazywała jedynie na fakt, iż jest właścicielką lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność, ta nie może być jednak podstawą uznania wnoszącej skargę kasacyjną za stronę tego postępowania. Właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności są bowiem także inne osoby. Nie jest to zatem okoliczność szczególnie wyróżniająca wnoszącą skargę kasacyjną. Odrębną kwestią jest uzyskanie przez Zarządcę zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor zgodę taką uzyskał. Brak zgody osób, które sprzeciwiały się inwestycji zastąpiony została orzeczeniem sądu powszechnego. Weryfikacja tego orzeczenia w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalna. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez wnoszącą skargę kasacyjną uznając, iż nie jest ona stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kontrolował prawidłowości wydania pozwolenia na budowę, tylko prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. Podstawą prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie były art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zastosowanie tych przepisów nie mogło być więc przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym przepisy te nie mogły być przez Sąd naruszone. W ramach kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Sąd nie miał uprawnień do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do argumentów wnoszącej skargę kasacyjną dotyczących nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można jedynie wskazać, iż orzeczenie sądu powszechnego dotyczyło inwestycji w budynku przy ul. [...] w Koszalinie. Zatwierdzony przez organ administracji projekt budowlany także dotyczył budynku znajdującego się przy ul. [...] w Koszalinie. Okoliczność, iż na nieruchomości, na której znajduje się ten budynek, są także inne budynki nie ma znaczenia dla oceny, czy inwestor wykazał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie starał się bowiem o uzyskanie zgody na rozpoczęcie inwestycji w innych budynkach. W sytuacji, gdy inwestor zamierzał wykonać roboty budowlane tylko jednym budynku znajdującym się na nieruchomości zbędne było uzyskiwanie przez niego zgody w odniesieniu do pozostałych budynków. Za niezasadny uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jak wynika ze skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów wnosząca skargę kasacyjną wiąże z decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak to zostało już wyżej wskazane decyzja ta nie była przedmiotem kontroli Sądu. Odnośnie do decyzji, której zgodność z prawem Sąd badał wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały należycie wyjaśnione. Zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 156 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy. Z kolei paragraf 1 tego przepisu dzieli się na siedem punktów. Poprzestanie w skardze kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 k.p.a. jest niewystarczające. Oznaczałoby to bowiem "przerzucenie" na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku ustalenia, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, w zastępstwie wnoszącego tę skargę. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.