IV SA/Po 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. S.na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. S. wnioskiem z dnia [...]. stycznia 2015r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej przez W. S. na rzecz E., H. i N. S.. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. odmówił wszczęcia postępowania z tegoż wniosku, wskazując że M. S. jako dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. Stroną w tej sprawie jest jedynie osoba uprawniona do alimentów orzeczonych wyrokiem sądu powszechnego lub ustalonych ugodą zawartą przed takim sądem. W tym postępowaniu po stronie zobowiązanego do alimentów nie powstają żadne nowe prawa ani obowiązki, a wobec tego decyzja ustalająca prawo do zaliczki alimentacyjnej nie wpływa na sytuacją prawną zobowiązanego do alimentów. Możliwość wydania decyzji o przyznaniu zaliczki osobom uprawnionym była skutkiem niewykonania przez wnioskodawcę obowiązku alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego. Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, by występować z wnioskiem o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zwrotu zaliczki alimentacyjnej, nie jest więc stroną tego postępowania. Zgodnie zaś z art.61a § 1 kpa, gdy żądanie o którym mowa w art.61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. M. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia i wydania decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest dłużnikiem alimentacyjnym, a jedynie zobowiązanym do alimentacji, bowiem nie posiada zaległości alimentacyjnych wobec dzieci. Stosownie do art.28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Niewątpliwie M. S. jest stroną przedmiotowego postępowania wobec czego postanowienie winno być uchylone. SKO w P. utrzymując w mocy zaskarżonej postanowienie wskazało, że zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie interesu prawnego wnioskodawcy należało szukać w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej: upsua. Zdaniem organu odwoławczego nie można wskazać przepisu tej ustawy, który przyznawałby dłużnikowi alimentacyjnemu interes prawny w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i ustaleniu prawa do zaliczki alimentacyjnej. Stroną tego postępowania jest jedynie osoba uprawniona do alimentów ustalonych wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem. W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji zastosował art. 61a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. M. S. wniósł skargę na powyższe postanowienie, podnosząc, że niezrozumiałe jest, że po stronie dłużnika alimentacyjnego nie istnieje żaden interes prawny lub obowiązek dotyczący sprawy o świadczenie alimentacyjne. Domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji. Dodał, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której skarżącemu jako zobowiązanemu do alimentacji odmawia się przyznania statusu strony w sprawie o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej przez W. S.. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem SKO w P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia . lutego 2015r., którym to na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił M. S. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej przez W. S. na rzecz dzieci E., H. i N. S.. Organy orzekające uzasadniły odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, iż wnioskodawca M.S. jako dłużnik alimentacyjny nie ma przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanego przepisu wynika, że jedną z przesłanką, w oparciu o którą organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego jest brak okoliczność wniesienia podania (wniosku) przez osobę, która nie jest (a właściwie nie może być, bowiem postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte) stroną postępowania administracyjnego. Oceny, czy skarżący M. S. jako dłużnik alimentacyjny posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w rezultacie również postępowania o zmianę decyzji w tym przedmiocie, jak również postępowania o wydanie decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej powinno się dokonać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., albowiem przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie określają kto jest stroną tego postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi zaś, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu należy zaznaczyć, że badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie o zmianę decyzji ustalającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego albo kto żąda czynności organu w tym postępowaniu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek powinno się oceniać uwzględniwszy przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazać należy, iż pojecie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 k.p.a.) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898). Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż błędnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że okoliczności podniesione przez skarżącego mogą jedynie świadczyć o interesie faktycznym w domaganiu się wydania decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 800/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 2226/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym należy uznać, że nietrafne jest stanowisko, jakoby przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, lecz jest to jedynie jego interes faktyczny. W pierwszym z wymienionych wyroków wyjaśniono, iż obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę - art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), dalej: k.r.o. – a wyrok sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6). Przepis art. 27 ust. 1 upoua określa, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Błędny jest pogląd, że wynikający z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku. Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego, są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 upoua); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a upoua); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a upoua); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 upoua); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a upora. Oznacza to, że w sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (por. W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 upoua). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 upoua organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ewentualnie w jednym z postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 upou. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 upoua tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 upoua jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 upoua organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 upoua). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 upoua. Przepisy art. 25 upoua w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 upoua). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.al.; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4). Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 upoua w zw. z art. 28 k.p.a.) Reasumując uznać należy, że również w postępowaniu o zmianę decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne, jak i w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony. Brak zatem było podstaw w niniejszej sprawie, by uznać, że skarżący nie jest stroną postępowania wywołanego jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015r. o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej przez W. S. na rzecz E., H. i N.S. i w efekcie tego, by na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające, kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w rezultacie przeprowadzą przedmiotowe postępowanie.