IV SA/Wa 987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A. V., M. V., L. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. V., M. V., L. M. i J. M. kwotę 525 (pięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. (znak [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. V., M. V. i J. V, - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. S. zapisanej w KW PBN w . nr [...], km. [...], nr [...] stanowiącej własność M. V., R. V. i B. V. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wskazaną decyzją z dnia [...] lipca 1976r. znak [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem wyżej opisanej nieruchomości. Pismem z dnia 22 grudnia 2004r. A. V. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] września 2005r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. Następnie pismem z dnia 4 stycznia 2006r. A. V. wystąpił z kolei z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. We wniosku tym wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik podniósł, że Wojewoda naruszył art. 7, 8, 11, 77, 107 k.p.a. ze względu na nie ustosunkowanie się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Dalej zarzucono niekompletne ustalenie stanu prawnego sprawy poprzez nie ustalenie kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, co skutkuje naruszeniem art. 75 k.p.a. jeśli chodzi o kwestię zarzutów, które zostały sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. Ponieważ pismem z dnia 24 stycznia 2007r. wniosek ów został cofnięty przez wnioskodawcę, decyzją z dnia [...] maja 2007r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. Postępowanie nieważnościowe nie zakończyło się jednak decyzją umorzeniową bowiem w innym postępowaniu nieważnościowym stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 2007r. o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji organ zwrócił się do wnioskodawcy czy podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. Pełnomocnik A. V. oraz innych następców prawnych poprzednich właścicieli podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. Obecnie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, co następuje. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy zostały spełnione przesłanki materialno-prawne dopuszczalności wywłaszczenia. Organ przywołał art. 3 ust. 1-2 ustawy i stwierdził, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego K. w G., a zatem cel mieszczący się w granicach zakreślonych art. 3 ust. 1-2 ustawy, a ponadto niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla zamierzonego celu potwierdziła decyzja lokalizacyjna nr [...] Prezydium Rady Narodowej w G. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1966r. Dalej stwierdzono, że została spełniona przesłanka z art. 6 ust. 1 ustawy bowiem, jak wskazał uprzednio Minister, Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. wystąpiła do ówczesnych właścicieli z ofertami dobrowolnego nabycia części nieruchomości. Jednak osoby te nie odpowiedziały na ofertę nabycia spornej nieruchomości. W dalszym toku rozważań Minister stwierdził, że zostały spełnione wymogi ustawowe wniosku określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Co do natomiast ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania to należy stwierdzić, że zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie to było przyznawane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona rozprawa, choć nie brali w niej udziału biegli. Mimo tego, że biegły nie brał udziału w rozprawie, to jednak sporządził opinię, stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania. Ponadto zostało ono ustalone w wysokości wyższej, niż wynikała z opinii albowiem uwzględniono, że R. V. utrzymuje się wyłącznie z rolnictwa, a z kolei spadkobiercy współwłaścicielki nieruchomości B. V. są małoletni oraz pozostają na utrzymaniu R. V. Powyższe ustalenia wskazują na brak podstaw do stwierdzenia aby badane orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Wojewoda prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] lipca 1976r. i wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Co do kwestii braku udziału stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] to stwierdzono, że ta okoliczność stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. V., M. V. i J. V. W toku postępowania sądowego skarżąca ostatnio wymieniona zmarła i w jej miejsce jako skarżący weszli spadkobiercy ustaleni w drodze uzyskania poświadczenia dziedziczenia. Skarga zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przekroczenia granic postępowania nieważnościowego, wskutek rozstrzygnięcie w tym postępowaniu prawidłowości przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przez Prezydenta Miasta G. z dnia [...].07.1976r. w sprawie [...], co było przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie [...], gdy tymczasem zakres niniejszego postępowania powinien zostać ograniczony wyłącznie do zbadania prawidłowości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] i to pod kątem zarzutów sformułowanych wobec tego postępowania we wniosku z dnia 4 stycznia 2006r. Ponadto zaskarżonej decyzji Ministra zarzucono wydanie z naruszeniem: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego dalej: "KRiO") i art. 97 § 2 KRiO poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. [...], pomimo tego, iż organ ten nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1976r., mimo iż rozstrzygnięcie to zapadało w stosunku do osób małoletnich (J. i M. V., będących spadkobiercami B. V.), bez uzyskania przez organ wywłaszczeniowy, jak i przedstawiciela ustawowego małoletnich bezwzględnie wymaganej zgody sądu opiekuńczego na pozbawienie ich prawa własności, co stanowiło o wydaniu decyzji z 1976r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r, nr [...], pomimo tego, iż organ ten nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1976r. w zakresie odszkodowania, mimo iż odszkodowanie zostało przyznane w wadliwej wysokości, tj. z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 i 9 ustawy wywłaszczeniowej na skutek przyznania odszkodowania w wysokości przysługującej osobom, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, osobom dla których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania (spadkobiercom B. V. - małoletnim dzieciom, będącym na utrzymaniu rodziców), - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. nr [...] pomimo tego, że organ administracji (Wojewoda) nie ustalił prawidłowo stanu prawnego sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcie m.in. na kopiach postanowień spadkowych dotyczących następstwa prawnego po poprzednich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości, które to kopie nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Skarga na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Przy czym przesądzające znaczenie miał sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na przekroczeniu granic postępowania nadzorczego, choć w ocenie Sądu zarzut ten skarga powinna podnosić jako naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., o czym poniżej. Niemniej skoro sąd nie jest związany zarzutami skargi, władny był w sposób odmienny zakwalifikować, jeśli idzie o przepis prawa istotę naruszenia, którego dopuścił się organ. Ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi - wobec uwzględnienia tego najdalej idącego - należało uznać za przedwczesne. Dopiero bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego pozwoli na ich ocenę. W ocenie Sądu organ nadzoru przyjął błędny przedmiot postępowania nadzorczego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Mianowicie uczynił przedmiotem swej oceny pod względem rażącego naruszenia przepisów prawa, ponownie – wbrew odmiennym twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu – decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. znak [...] orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. S. zapisanej w KW PBN w G. nr [...], km. [...], nr [...] stanowiącej własność M. V., R. V. i B. V. Jak wynika bowiem z uzasadnienia organ przeanalizował kolejne przepisy ustawy pod kątem ich ewentualnego naruszenia. Tym samym po raz kolejny odniósł się do norm prawa materialnego, które zastosował Prezydent Miasta G. przy wywłaszczeniu spornej nieruchomości (czy zaistniały podstawy formalne i materialne do przeprowadzenia tego postępowania – art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy) oraz przy ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość nie doszło do oczywistych uchybień (art. 22 ustawy). Doszedł do wniosku, że przeanalizowane przepisy ustawy nie zostały rażąco naruszone badanym orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (str. 5 zaskarżonej decyzji). Tymczasem wskazana decyzja wywłaszczeniowa była już przedmiotem postępowania nadzorczego i w tamtym postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. wskazywane obecnie przepisy ustawy z 1958r. zostały ocenione w ten sposób, że nie doszło do ich rażącego naruszenia. Przepisy te stanowiły bowiem podstawę materialną kontrolowanego w tamtym postępowaniu rozstrzygnięcia tj. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. znak [...] i trafnie zostały poddane weryfikacji pod względem ich ewentualnego rażącego naruszenia. Organ wówczas odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (orzeczenie to nie zostało skutecznie zaskarżone w administracyjnym toku instancji) przyjmując, że przy jej wydaniu nie doszło do wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego decyzja wywłaszczeniowa była już przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, które zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym. Obecnie natomiast prowadzone postępowanie dotyczy postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Jego przedmiotem jest zatem ocena, czy przy wydaniu orzeczenia nadzorczego nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś przepisy ustawy z 1958r. Te ostatnie przepisy nie zostały zastosowane przez Wojewodę [...] bezpośrednio, lecz stanowiły jedynie przedmiot oceny przeprowadzonej w oparciu o inny przepis prawa materialnego jakim jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadząc postępowanie nieważnościowe przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ nadzoru dokonuje oceny, czy organ prowadzący postępowanie zwykłe (tutaj nieważnościowe) w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa dokonał reasumpcji zastosowanych przepisów prawa, zarówno procesowych, jak i materialnych w sposób właściwy i nie nasuwający oczywistych wątpliwości lub nieprawidłowości. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca od samego początku formułując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2005r. upatruje rażącego naruszenia prawa w uchybieniu przepisów o charakterze procesowym. Mianowicie jej zdaniem Wojewoda naruszył w sposób kwalifikowany art. 7, 8, 11, 77, 107 k.p.a. ze względu na nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Ponadto doszło do naruszenia art. 75 k.p.a bowiem nie ustalono kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, co skutkuje naruszeniem art. 75 k.p.a Skoro postępowanie dotyczyło orzeczenia wydanego w postępowaniu nieważnościowym to zadaniem Ministra był ocena czy przy wydaniu tego orzeczenia, nie zaś orzeczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r., doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Jak już wcześniej wskazano wydając decyzję w 2005r. organ nie stosował bezpośrednio przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, lecz przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisy proceduralne. Przedmiotem zatem niniejszego postępowania nadzorczego powinna być ocena wydania decyzji nieważnościowej pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister nie był natomiast uprawniony do badania czy decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1976r. dotknięta jest wadami kwalifikowanymi w oparciu o przepisy ustawy z 1958r., co miało miejsce w sprawie. Jak słusznie podnosi skarga była to kompetencja Wojewody [...], która została skonsumowana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2005r. Skoro Minister w istocie uczynił przedmiotem swojego postępowania ocenę decyzji wydanej w 1976r. w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania, zamiast decyzji z 2005r. doszło do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten o charakterze procesowym zakreśla przedmiot postępowania nadzorczego. Jest nim decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie błędnie in meritum jako decyzję podlegającą weryfikacji w tym trybie przyjęto decyzję wywłaszczeniową. Przedmiotem żądania strony była bowiem decyzja z 2005r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i ten akt podlegać winien zbadaniu pod kątem rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżoną decyzję uchylić, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.