I OSK 270/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 348/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Szefa Służby Celnej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2014 r., który działając na podstawie art. 222 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404), dalej ustawa, ustalił warunki służby J. S., bliżej tamże sprecyzowane, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2011 r. Uczynił to w wyniku jego wniosku z dnia 15 września 2014 r. Jak podał w uzasadnieniu warunki te były zgodne z przyjętą przez funkcjonariusza w dniu 30 grudnia 2010 r. propozycją z 28 grudnia 2010 r. Po tym zdarzeniu zmianie uległy warunki służby w zakresie dodatku za stopień służbowy oraz miejsca pełnienia służby. W odwołaniu funkcjonariusz postulował uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem wydania decyzji określającej od 1 stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby ze wskazaniem stanowiska, miejsca jej pełnienia oraz pełnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, gdyż zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., nadto art. 222 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy przez nieuwzględnienie reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. M. F. Nr 12, poz. 52) i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia (§ 1 ust. 2 w związku z § 2) oraz art. 222 ust. 3 w związku z art. 113 ust. 3 ustawy w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559) poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej. W uzasadnieniu te zarzuty rozwinął, poza tym zakwestionował zakreślenie ram czasowych decyzji, nadto podniósł, iż w tego rodzaju sprawach zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 222 ust. 2 ustawy. Z dniem 1 stycznia 2011 r. należało tylko przekształcić istniejące stosunki służbowe pod rządy nowej pragmatyki. Szef Służby Celnej nie uwzględnił odwołania, wskazując w motywach zaskarżonej decyzji, że odwołujący się w dniu 30 grudnia 2010 r. przyjął pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, przedstawioną mu 28 grudnia 2010 r. w związku z wejściem z życie z dniem 30 października 2009 r. ustawy. Te warunki zostały powtórzone w kwestionowanej decyzji. Jest to prawidłowe, zatem odpowiada ona prawu. Czynności te zostały dokonane w celu dostosowania dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej do nowych regulacji prawnych. Przepisy przejściowe ustawy mają charakter przepisów szczególnych, stąd nie wszystkie regulacje właściwe w normalnym toku służby znajdują w tym wypadku zastosowanie. Proces transformacji wykluczał przeprowadzenie standardowych działań, bo musiałoby to nastąpić w stosunku do 14000 stanowisk. Rekrutacja zaś jest dokonywana tylko w przypadku awansu, co tutaj nie miało miejsca. Obowiązek opisania i wartościowania stanowisk został wprowadzony ustawą i był spełniony, gdyż propozycja przedstawiona stronie została poprzedzona wieloetapowym procesem opisu i wartościowania zajmowanego przez nią stanowiska. Wynik tych czynności funkcjonariusz zaakceptował. Wreszcie zważył organ, iż decyzja z dnia [...] października 2014 r. nie zakreśla ram czasowych, precyzując tylko początek nowych warunków służby na dzień 1 stycznia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie J. S. przytoczył zarzuty uwypuklone w odwołaniu, dowodząc błędnego powtórzenia przez organ odwoławczy wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Domagał się uchylenia obu zapadłych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak stwierdził, wydanie decyzji z dnia [...] października 2014 r. było następstwem przyjęcia przez skarżącego pisemnej propozycji określającej warunki służby, przedłożonej mu zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy. Przepisy przejściowe ustawy miały na celu dostosowanie stanu z daty jej wejścia w życie do nowych regulacji prawnych, które zmierzały do uporządkowania obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych. W jej art. 222 ust. 1 zawarto regułę, wedle której celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie ustawy stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Dalsze przepisy są tego konsekwencją, uzasadniającą m.in. dokonane w sprawie czynności. Wobec tego nie miały tu zastosowania przepisy ustawy dotyczące awansu i rekrutacji wewnętrznej. Brak jest, w ocenie Sądu meriti, podstaw do twierdzenia, aby wolą ustawodawcy było przeprowadzenie w okresie przejściowym tych działań w stosunku do 14000 stanowisk. Rekrutacja poprzedza awans, o jakim w tym wypadku nie ma mowy. Poza tym przedstawiane propozycje oparte były na dokonanych opisach i wartościowaniu stanowisk, co także miało miejsce w tej sprawie, gdyż skarżącemu przedłożono stosowne dokumenty. Organy nie naruszyły więc przepisów prawa materialnego, zwłaszcza że zapadła decyzja precyzyjnie określa wszelkie warunki służby, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie niewyjaśnienia sprawy i pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Z tych powodów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył J. S., domagając się uchylenia go w całości (nie precyzując dalszej części tego żądania) i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił mu: 1. obrazę (winno być naruszenie) przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 p. 1 ust. 1 pkt. c (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 p.1 (winno być § 1) i art. 10 p. 1 (winno być § 1) K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (winno być oddalenie skargi), pomimo iż w toku postępowania administracyjnego w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego, zwłaszcza nie przesłuchano skarżącego, którego pozbawiono prawa udziału w postępowaniu, a oparto się na aktach innych spraw, 2. obrazę (winno być naruszenie) prawa materialnego, tj. art. 222 ust. 3 w związku z art. 113 ust. 1, 2, 3 oraz art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w związku z § 1 ust. 2 w związku z § 2 zarządzenia nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych poprzez akceptację wyznaczenia skarżącemu stanowiska służbowego z naruszeniem zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych i pominięciem kryteriów, o których mowa w § 1 ust. 2 w związku z § 2 tego zarządzenia, 3. obrazę (winno być naruszenie) prawa materialnego, tj. art. 222 ust. 3 w związku z art. 113 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez akceptację decyzji naruszających obowiązek przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty szerzej umotywowano, negując stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i organy, akcentując nadto przedstawienie skarżącemu kasacyjnie propozycji pełnienia służby w grudniu 2010 r. pod groźbą "szantażu prawnego" ze strony ustawodawcy. Organ domagał się oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna – pomijając jej niestaranność - nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wypada przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, przy czym naruszeń procesowych upatrywała w niewyjaśnieniu sprawy przez organ i niezapewnieniu skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Te zarzuty były już prezentowane w skardze, a skoro dotyczą postępowania administracyjnego, należało je uznać za wytyki pominięcia przez Sąd I instancji owych uchybień. Jednakowoż zostały trafnie przezeń oddalone. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie trudu wykazania, aby doszło do naruszenia reguły czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie podał na tę okoliczność żadnych argumentów. Nie mówiąc już o tym, że nie wskazał nawet, jaki wpływ ta ewentualna wada mogłaby mieć na wynik sprawy. Natomiast co się tyczy zarzutu niewyjaśnienia sprawy, jest on oczywiście chybiony, gdyż organy zgromadziły dostateczne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody, które poprawnie oceniły. Przede wszystkim dysponowały oświadczeniem o przyjęciu przez skarżącego pisemnej propozycji warunków służby, w której znalazły się wszystkie wymagane elementy, nadto kartą opisu i wartości stanowiska służbowego. Gołosłowne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że oparły rozstrzygnięcia o dokumenty z akt innych spraw i postępowań. Przesłuchanie zaś strony było zbędne. Trzeba wszak przypomnieć, że art. 86 K.p.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia tego dowodu, a to wówczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu (z natury rzeczy posiłkowego) jest więc pozostawione uznaniu organu i w tej sprawie było zbędne. Nie doszło zatem do uchybienia wskazanym w kasacji przepisom K.p.a., a w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niezasadne są także zarzuty prezentowane w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych. Wpierw trzeba zważyć, że eksponowany w niej art. 222 ustawy umieszczony został w rozdziale Przepisy przejściowe, które z reguły uznawane są za przepisy procesowe. Poza tym przepisy te zawarte w ustawie - jak wynika z ich istoty, co potwierdza orzecznictwo, miały pełnić rolę dostosowawczą dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Ich zadaniem było przeniesienie istniejących w dacie wejścia w życie nowej ustawy stanów w zakresie warunków służby, głównie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod jej odmienne uregulowania. Przy czym funkcjonariusze nadal nimi byli pod rządami ustawy (art. 222 ust. 1) i tylko do dnia 31 grudnia 2010 r. stosowało się do nich w sprawach uposażenia zasadniczego i stanowisk służbowych dotychczasowe przepisy (art. 222 ust. 2). Poczynając od 1 stycznia 2011 r. ustalano nowe warunki służby funkcjonariuszy, którzy wyrazili zgodę na przedstawioną do końca 2010 roku propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Istota przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 (CBOSA). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli zasady prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego oraz nowego prawa, jak też określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu meriti, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. zawiera wszystkie wymagane elementy, zapadła na skutek zastosowania właściwych procedur, a przede wszystkim w wyniku przyjęcia propozycji przez skarżącego kasacyjnie co do miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia. Nie znajduje natomiast podstaw do podważenia tego działania jako "szantażu prawnego ustawodawcy". Niepodobna bowiem nie dostrzec prawa ustawodawcy do kształtowania porządku prawnego zgodnie z jego wolą i celami, które nie podlegają ocenie przez organy i sądy administracyjne dopóty, dopóki nie wchodzą w kolizję z regułami konstytucyjnymi Tymczasem orzecznictwo badające te sprawy jest utrwalone i takich wad nie dostrzega. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie aprobuje poglądu kasatora, wedle którego w okolicznościach tej sprawy miałoby dojść do naruszenia art. 222 ust. 3 ustawy, który przecież jest w zasadzie skierowany do organu, a ten wykonał swe zadanie zgodnie z jego brzmieniem, naruszenia zwłaszcza w powiązaniu z wytkniętymi w kasacji przepisami. Odesłanie do przepisów rozdziałów: 8 (Stanowiska i stopnie służbowe funkcjonariuszy) i 10 (Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy) ustawy jest odesłaniem ogólnym, które należy interpretować zgodnie z celem właściwej regulacji, czyli art. 222 ust. 3 ustawy, jaki wyżej został przedstawiony. Jak słusznie już wywiedziono, charakter dostosowawczy przepisów przejściowych nie pozwalał na stosowanie wszelkich reguł ustawy w procesie transformacji. Zatem nie było podstaw do stosowania art. 113 ust. 1 ("Funkcjonariusze pełnią służbę na stanowiskach służbowych."), ust. 2 ("Awans na stanowisko służbowe może nastąpić w przypadku istnienia wolnego stanowiska służbowego i powinien być poprzedzony rekrutacją wewnętrzną."), i oczywiście ust. 3 zawierającego delegację dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych wydania rozporządzenia wykonawczego. Wszak w stosunku do skarżącego nie wszczęto procedury awansowej, a dostosowawczą na mocy przepisów szczególnych - wyjątkowych. Podobnie rzecz się ma z art. 114 ust. 1 ("Stanowiska służbowe funkcjonariuszy w Służbie Celnej podlegają opisowi i wartościowaniu.") i ust. 2 zawierającego kolejną delegację dla właściwego ministra. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji w tym postępowaniu nie miały one zastosowania, niezależnie od tego, że tego rodzaju działania zostały podjęte, a skarżący kasacyjnie je zaakceptował. W konsekwencji czego zarzuty w tym obrębie, dotyczące również naruszenia przywołanych przepisów rozporządzeń wykonawczych, okazały się nietrafne, bo przepisy te nie zostały naruszone. Trzeba też dodać, że skarżący kasacyjnie nie dowodzi uchybień art. 223 w jakiejkolwiek jego jednostce redakcyjnej, co wzmacnia pogląd o legalności zaskarżonej decyzji i poprawności zaskarżonego wyroku. Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., została oddalona. ----------------------- 1