II GSK 375/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J" Spółki z o.o. w R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2029/15 w sprawie ze skargi "J " Spółki z o.o. w R na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "J -P" Spółki z o.o. w R na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę J Sp. z o.o. z siedzibą w R (dalej: spółka) na decyzję Ministra Finansów (dalej: Minister) z dnia [..] października 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach po wznowieniu postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 10 października 2012 r. spółka wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Ministra Finansów z dnia [..] lutego 2010 r., którą umorzył postępowanie w sprawie wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w Ząbkowicach Śląskich przy ul. K. W uzasadnieniu strona powołała się na fakt wydania w dniu 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Minister postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [..] lutego 2010 r., a następnie decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. odmówił uchylenia wymienionej decyzji ostatecznej. Decyzją z dnia [..] października 2013 r. Minister utrzymał w mocy własna decyzję z dnia 5 sierpnia 2013 r. Organ wskazał, że analiza orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości prowadzi do wniosku, że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne. Określenia użyte w orzeczeniu, że przepisy krajowe "mogą" powodować ograniczenia, czy że "mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza, że ustalenie, czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem, w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt. 37. 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości. W ocenie organu przepisy objęte wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34. Organ podkreślił, że omawiany wyrok Trybunału odnosi się do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych tj. gier, które urządzane są poza kasynami gry oraz salonami gier na automatach, co powoduje że gry te podlegają zasadniczo różnemu reżimowi niż gry na automatach urządzane w salonach gier na automatach. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że weryfikowaną decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia. Umorzenia dokonano na podstawie przepisu przejściowego - art. 129 ust.2 u.g.h. Sąd I instancji stwierdził, że przywołany we wniosku o wznowienie wyrok TSUE odnosi się do gry na automatach o niskich wygranych, a wniosek skarżącej dotyczył zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gry na automatach do gry, czyli nie tożsamych w odniesieniu do automatów objętych wyrokiem. Poza tym orzeczenie TSUE wskazuje na "potencjalnie techniczny charakter" przepisów przejściowych, czyli nie przesądza ich technicznego charakteru, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia sądowi krajowemu. Sąd I instancji uznał, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie podlega on obowiązkowi uprzedniej notyfikacji na podstawie tej dyrektywy. Zdaniem Sądu powyższy przepis nie ma charakteru technicznego. Skoro art. 129 ust.2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego, to nie doszło do skutecznego zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Wskazana w sprawie przesłanka wznowienia postępowania z art. 240 § 1 pkt. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: o.p. jednoznacznie wskazuje, że wyrok TSUE musi mieć wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. Słusznie zatem Minister odmówił uchylenia weryfikowanej decyzji. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. art. 2 ust. 2a i 2b, art. 7 ust. 1 i la, art. 9 pkt 1) lit a) i b), art. 24 ust. 1 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004, nr 4, poz. 27 ze zm., dalej u.g.z.w.) w zw. z art. 2 ust. 3 i 5, art. 4 ust 1 pkt 1 lit a) i b)., art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 118 i art. 129 ust. 1, 2 i 3, art. 135 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1, art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3, 4 i 11 w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm.), dalej rozporządzenie w sprawie notyfikacji, w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19.07.2012 r. w sprawach połączony li C 213, C-214, C-217 w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 36, art 59 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich błędną wykładnię na przyjęciu, że powołane normy (w tym art. 118, art. 129 ust 2 u.g.h.) nie stanowią przepisów technicznych w związku z czym nie podlegały notyfikacji, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowią one nienotyfikowane przepisy techniczne które nie mogły być stosowane, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 2 ust. 2a i 2b, art. 7 ust 1 i la, art. 9 pkt 1) lit a) i b), art. 24 ust. 1 u.g.z.w. w zw. z art. 2 ust. 3 i 5, art. 4 ust 1 pkt 1 lit a) i b)., art. 6 ust 1, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 118 i art. 129 ust. 1, 2 i 3, art. 135 ust. 1 i 2 art. 138 ust. 1, art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3, 4 i 11 w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez ich błędną wykładnię na przyjęciu, że powołane normy (w tym art. 118, art. 129 ust. 2 u.g.h.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu (w szczególności art. 129 ust. 2 u.g.h.), w sytuacji gdy jako nienotyfikowane przepisy techniczne nie powinny być one zastosowane w sprawie, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz § 2 i 3 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) dalej: p.u.s.a., w zw. z art. art. 2 ust. 2a i 2b, art. 7 ust. 1 i la, art. 9 pkt 1) lit a) i b), art. 24 ust. 1 u.g.z.w. w zw. z art. 2 ust 3 i 5, art. 4 ust 1 pkt 1 lit a) i b)., art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 118 i art. 129 ust. 1, 2 i 3, art. 135 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1, art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3, 4 i 11 w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w zw. z wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w zw. art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 245 § 1 pkt 2 w zw. z art. 240 § 1 pkt 11, art. 243 § 1 i § 2, art. 208 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 210 § 1 pkt 6) i § 4 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 o.p.): a) wskutek niedostrzeżenia, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń w kontekście tego, czy normy u.g.h. mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż urządzeń w postaci automatów do gier o niskich wygranych oraz automatów do gier oraz wskutek niedostrzeżeni uchybień popełnionych przez organy w powołanym zakresie na etapie postępowania administracyjnego, b) wskutek niedostrzeżenia, że organ nie dokonał oceny jaki jest wpływ u.g.h. na sprzedaż urządzeń w postaci automatów do gier o niskich wygranych oraz automatów do gier i ograniczył się wyłącznie do oceny oraz analizy wpływu na właściwość u.g.h. wspomnianych urządzeń, c) wskutek niedostrzeżenia tego, że twierdzenia organu w sprawie są ogólnikowe oraz nieuzasadnione i niepodparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym, d) wskutek niedostrzeżenia tego, że organ w toku postępowania w sposób gołosłowny oraz nieuzasadniony oraz nieprecyzyjny stwierdził, że istotny wpływ u.g.h. na właściwości oraz sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych oraz automatów do gier wykluczają czynniki natury ekonomicznej, przyczyny leżące po stronie przedsiębiorców, amortyzacja, wyeksploatowanie produktu, stan zmagazynowania zapasów, przypadki wyrejestrowania automatów, w sytuacji, gdy elementy te nie niwelują w sposób istotny wpływu u.g.h. na właściwości oraz sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych oraz automatów do gier. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., chociaż naruszenie przepisów prawa materialnego podnoszone jest tylko z ostrożności procesowej. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest podyktowane tym, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. NSA stwierdza, że w zasadniczej części rozpoznawana skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa, co oznacza, że nie może być skuteczną podstawą kontroli wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać prawem określone warunki, bo tylko tak sporządzona skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Zatem bezwzględnie musi wskazywać podstawy kasacyjne i zawierać ich uzasadnienie. Skarga rozpoznawana przez Sąd II instancji tych warunków nie spełnia, bo chociaż w zarzutach wskazuje przepisy, które zdaniem strony zostały naruszone przez Sąd I instancji, to jej uzasadnienie nie odnosi się wprost do większości wskazanych przez stronę naruszeń. Zawiera za to liczne dywagacje na temat procesu legislacyjnego związanego z u.g.h. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd II instancji przypomina i podkreśla, że polski porządek prawny należy do systemów kontynentalnych, w których orzecznictwo nie ma żadnego znaczenia dla oceny kontrolowanych przez sądy rozstrzygnięć. Zatem obszerne powoływanie całych fraz z różnych wyroków jest zabiegiem niezrozumiałym i zbędnym. Zresztą Sąd II instancji zna orzecznictwo, toteż jego powoływanie przez stronę jest wyrazem braku profesjonalizmu, a przecież skarga kasacyjna ma być profesjonalnie sporządzonym pismem procesowym. Analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozwala NSA rozpoznać merytorycznie tylko te zarzuty, które znalazły swoje rozwinięcie w jej uzasadnieniu. Możliwość takiego działania wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. W istocie Sąd II instancji może się odnieść do prawidłowej oceny przez Sąd I instancji art. 135 ust. 2 u.g.h., zwłaszcza jego technicznego charakteru oraz wpływu braku notyfikacji tego przepisu na możliwość jego stosowania, zatem uczynienia podstawą prawną skarżonych decyzji. Kwestia nie technicznego charakteru tego przepisu jest dla Sądu II instancji oczywista, a to musi prowadzić do przyjęcia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, zatem trafność oddalenia skargi spółki. Pogląd w tej materii jest ukształtowany i jednolity w judykaturze, zatem nie ma potrzeby jego szerokiej prezentacji. Należy tylko wskazać, że przedmiotem kontroli instancyjnej NSA jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę spółki na decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania, decyzji umarzającej pierwotne postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i uznał, że w rozpoznawanej sprawie, wobec niemożności wydania zezwolenia ze względu na treść art. 129 ust. 2 u.g.h. nie było podstaw do merytorycznego orzekania w dniu 1 lutego 2010 r. Jak wynika z powyższego, w realiach sprawy, w której zezwolenie nie mogło być wydane ze względu na treść art. 129 ust. 2 u.g.h., kwestia "technicznego charakteru" art. 135 ust. 2 u.g.h., art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma znaczenia prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą orzekania był art. 240 § 1 o.p., a nie przepis przejściowy u.g.h. W myśl art. 240 § 1 w zw. z art. 245 § 1 pkt. 3a o.p., organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy w wyniku uchylenia zapadłaby decyzja taka jak pierwotna. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA podzielił pogląd organu, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, tym samym postępowanie wznowieniowe nie mogło zakończyć się inaczej, niż odmową uchylenia decyzji z dnia 1 lutego 2010 r. Wobec faktu, że przedmiotem kontroli była decyzja i wyrok odnoszący się do kwestii formalnej, odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, wszelkie zarzuty materialne formułowane przez stronę są niezasadne, bo stawiane w ramach sprawy, której problemem pierwotnym nie było stosowanie prawa materialnego. Z tego powodu te zarzuty należało uznać za nietrafne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.