III SA/Lu 459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] – wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Wójt Gminy W. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę T. S. w położonym w miejscowości W. gospodarstwie rolnym swoich rodziców w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. przeprowadzono sprawdzenie danych z rejestru Karty Gospodarstw będących w posiadaniu Urzędu Gminy W.. W rejestrze tym rodzice wnioskodawcy są wymienieni jako właściciele gospodarstwa rolnego o powierzchni 27,21 ha użytków rolnych w latach 1993-2000. Powyższy rejestr nie wskazywał, aby T. S. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ dalej argumentował, że sprawdzono również rejestr Ewidencji Ludności, w którym T. S. widnieje jako osoba zameldowana wspólnie z rodzicami w latach [...] na pobyt stały pod adresem - W. 54. Organ podał również, że w dostępnym mu rejestrze ewidencji wojskowej brak jest wpisu o odroczeniu T. S. zasadniczej służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ dodatkowo wskazał, że dowodem potwierdzającym pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika rodziców może być zaświadczenie o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Składki są odprowadzane do KRUS od 1983 r. W tych okolicznościach organ odmówił wydania zaświadczenia na mocy art. 219 k.p.a. T. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając między innymi, że w ewidencji wojskowej jest "wpis" ale o niego wystąpiono, podobnie jak do KRUS o nadesłanie "interesującej (...) kwestii", że przesłuchano świadków w sposób nic nie wnoszący do postępowania i nie uzasadniono dlaczego ich zeznania okazały się niewystarczające do wydania pozytywnego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz art. 217 § 2 k.p.a.. Kolegium argumentowało że pracownikowi do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu [...] r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Informacji na temat pracy T. S. w gospodarstwie rolnym nie potwierdzały dostępne organowi rejestry - Karty Gospodarstw, Ewidencji Ludności, Ewidencji Wojskowej oraz spis akt archiwum. Kolegium podniosło, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu W skardze T. S. zarzucił naruszenie przepisów: - art. 7 k.p.a poprzez nie podjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia; - art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu prawdy obiektywnej, zebraniu dowodów w wybiórczy sposób i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w niewystarczającym zakresie; - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. - art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu skutkującą zamknięciem drogi do uzyskania zaświadczenia - art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] – nie naruszają przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), pracownikowi do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu [...] r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Ustawodawca nie zdefiniował użytego w tej ustawie sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego" jednakże w tym zakresie utrwalone są poglądy judykatury i piśmiennictwa, zgodnie z którym przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych dotyczących tego gospodarstwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II SA 1851/01 oraz z dnia [...] r. sygn. akt II SA 204/99). Poprzez użycie w art. 3 ust. 1 ustawy zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca wprowadza obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje organ. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia [...] r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się ze wskazanego wyżej obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt I OSK 1633/09 stwierdził, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolny, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Powyżej prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd w składzie rozstrzygającym sprawę podziela w całości. W dalszej kolejności należy wskazać, że stosowne zaświadczenie wydaje organ działając na podstawie przepisów działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako k.p.a.). W myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślić jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W ocenie WSA w Lublinie, organ rozpoznając wniosek T. S. prawidłowo oparł się na pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy W. rejestrach, ewidencjach oraz dokumentacji odnoszącą się do wnioskodawcy. W sytuacji, kiedy dane wynikające z tych dokumentów nie potwierdzały faktu, że T. S. pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, rzeczą organy było odmówić wydania zaświadczenia w tej kwestii. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w trybie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, które potwierdziłoby fakt wykonywania pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym, uznać należy, że zarzuty skarżącego na tym tle są bezzasadne. Wskazany art. 3 ust. 3 stanowi, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami, co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu (art. 3 ust. 3 ustawy) prowadzi do wniosku, że jeżeli organ (urząd gminy) nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, to zawiadamia o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy możliwe jest udowodnienie faktu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ten sposób dowodzenia właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Rolą bowiem zaświadczenia jest tylko potwierdzenie określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie. Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną danych posiadanych przez urząd, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać. Z akt sprawy wynika, że w oparciu o posiadane przez organ gminy informacje możliwe było jedynie ustalenie, że skarżący był zameldowany wspólnie z rodzicami w okresie od [...] r., natomiast brak było danych co do pracy skarżącego w gospodarstwie. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a. Istotne znaczenie ma również to, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Bk 1047/05). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ który jest właściwy do wydania zaświadczenia w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 218 § 1 k.p.a. nie prowadzi postępowania o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W tym zakresie właściwe są te organy, które rozstrzygają sprawę bądź w drodze decyzji, bądź orzekające we właściwym postępowaniu sądowym. Zatem niemożność wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy W. nie pozbawia skarżącego prawa dowodzenia zeznaniami świadków okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przed organem właściwym w sprawie orzekania o uprawnieniach pracowniczych. Przed tym organem będzie również mógł przedstawić już uzyskane dowody z zeznań znajdujące się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.