II SA/Po 629/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] . Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 1, art. 2, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). odmówił D. Ł. przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad C. Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2014 r. D. Ł. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad C. Ł. w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. oraz w okresie od dnia [...] maja 2014 r. Na tej podstawie organ administracji publicznej stwierdził, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Fakt toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w związku z opieką nad C. Ł. nie stanowił przy tym przeszkody do złożenia rozważanego wniosku w ustawowym terminie. Termin ten ma zarazem charakter materialny, a zatem determinuje możliwość dochodzenia określonego uprawnienia – w omawianym przypadku: zasiłku dla opiekuna. Z tego względu nie podlega on również przywróceniu. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. D. Ł. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wystąpiła o ustalenie prawa do rozważanego świadczenia pieniężnego. Do wniosku załączono dodatkowy wniosek o przywrócenie terminu, gdyż decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. otrzymała dopiero w listopadzie 2014 r., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. D. Ł. podniosła zarazem, że ze względu na toczące się postępowanie sądowe nie mogła złożyć wcześniej wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Nie wiedziała także, że brak decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi przeszkody do złożenia omawianego obecnie wniosku. Nie została ona również o tym powiadomiona przez organ. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 956 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 5 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podzieliło przy tym w pełni stanowisko organu I instancji co do przekroczenia terminu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wniosek złożony przez skarżącą nie mieścił się bowiem w ramach czasowych wyznaczonych przez ustawodawcę. Okoliczności tej nie zmienia zarazem toczące się w międzyczasie postępowanie sądowe. Z uwagi natomiast na materialny charakter poruszanego terminu wykluczone jest jego przywrócenie w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. D. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestionowane przez nią rozstrzygnięcie jest krzywdzące dla niej. W pozostałym zakresie D. Ł. powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustaw nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. D. Ł. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekunów w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, C. Ł. (k. 1-6 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) z dniem 1 lipca 2013 r. Jak wynika zarazem z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek ten powinien być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponadto art. 26 tejże ustawy przewiduje wejście w życie omawianego aktu normatywnego po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Publikacja rozważanej ustawy nastąpiła z kolei w dniu 30 kwietnia 2014 r. Tym samym analizowany akt normatywny wszedł w życie w dniu 15 maja 2014 r., co oznacza, że wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekunów powinien być złożony najpóźniej w dniu 15 września 2015 r. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą zachowania przez D. Ł. terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów. Organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły, że termin z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy został przekroczony, a zatem skarżąca nie może domagać się przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Fakt ten nie był co do zasady negowany przez D. Ł. Niemniej wskazywała ona na toczące się w międzyczasie postępowanie sądowe, które miało usprawiedliwiać uchybienie rozważanemu terminowi. Na tym tle należy przychylić się do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą. Na początku rozważań trzeba zaznaczyć, że termin z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter materialny, co oznacza, że jego przekroczenie skutkuje wygaśnięciem uprawnienia lub obowiązku. Jednocześnie do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, która dotyczy jedynie terminów procesowych. Stanowisko to podzielane jest również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Łodzki z dnia 25 czerwca 2015 r., II SA/Łd 201/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzecdzenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2015 r., II SA/Łd 49/15, tamże). Należy jednak również zauważyć, że termin przewidziany w art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy jest względnie krótki, a przy tym wywołuje daleko idące skutki prawne, polegające w szczególności na utracie uprawnienia do zasiłku dla opiekunów. Aby złagodzić surowość tej regulacji ustawodawca w art. 8 powołanej ustawy nałożył na organy administracji publicznej obowiązek informacyjny. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, organ, który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w terminie 14 od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy informacje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 tejże ustawy, o możliwości złożenia wniosku o przyznanie rozważanego świadczenia pieniężnego oraz o warunkach nabywania do niego prawa. Wprowadzenie w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy terminu materialnego dla złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów pozostaje zatem w funkcjonalnym związku z obowiązkiem informacyjnym z art. 8 tejże ustawy. Tylko w takim przypadku można bowiem przekonująco wyjaśnić zastrzeżenie tak krótkiego terminu dla dokonania czynności prawnej, mającej kluczowe znaczenie z perspektywy dotychczasowych opiekunów. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że początkowo decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta P. odmówił D. Ł. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża C. Ł. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. W wyniku skargi wniesionej przez D. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., II SA/Po 1120/12, uchylił obie wymienione decyzje. Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, która została prawomocnie oddalona dopiero w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2014 r., I OSK 1050/13. Okoliczności te Sąd ustalił na podstawie wymienionych orzeczeń jako fakty znane Sądowi z urzędu. Z materiału dowodowego wynika zarazem, że D. Ł. złożyła wymieniony wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. po uzyskaniu informacji o wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie należy zauważyć, że wspomniany wyrok z dnia 12 września 2014 r. zapadł jedynie na 3 dni przed upływem terminu z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Tymczasem do chwili wydania tego orzeczenia nie było jeszcze prawomocnie przesądzone, czy D. Ł. w ogóle nabędzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiące w świetle art. 2 ust. 1 tejże ustawy warunek sine qua non przyznania zasiłku dla opiekunów. Konsekwentnie zatem do momentu wydania wyroku z dnia [...] września 2014 r. nie było jasne, czy wymieniony termin materialny rozpocznie dla niej bieg. Co więcej, z twierdzeń skarżącej wynika, że nie została ona powiadomiona przez organy administracji publicznej o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów. Obowiązek powiadomienia skarżacej wywieść należy z faktu, iż od dnia [...] lutego 2013 r. w obrocie prawnym znajdował się wspomniany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrok ten stał się wprawdzie prawomocny dopiero w dniu [...] września 2014 r., jednak na skutek jego wydania skarżąca stała się osobą potencjalnie uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego za okres do dnia [...] czerwca 2013 r., a w konsekwencji osobą wobec której na organach administracji ciążył obowiązek dokonania powiadomienia z art. 8 powoływanej wyżej ustawy. Należy podkreślić, że na chwilę składania wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. nie wykonano w stosunku do D. Ł. wymienionego wyżej obowiązku informacyjnego. Tym samym przerwane zostało także funkcjonalne powiązanie pomiędzy art. 5 ust. 1 i art. 8 wymienionej ustawy, co z kolei wyklucza ponoszenie przez skarżącą negatywnych konsekwencji wynikających z tego faktu. Zaprezentowaną powyżej argumentację posiłkowo wzmacnia art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy, toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. Tym samym ustawodawca przewiduje expressis verbis wypadek przesunięcia momentu początkowego biegu terminu materialnego z art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, jeżeli w międzyczasie toczy się postępowanie dotyczące jednej z przesłanek przyznania rozważanego świadczenia pieniężnego. Przytoczony przepis dotyczy wprawdzie wprost tylko postępowań mających na celu uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Niemniej, kierując się założeniem o konsekwencji aksjologicznej ustawodawcy, należy zdaniem Sądu przyjąć, że art. 5 ust. 2 tejże ustawy mógł per analogiam znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując, organy administracji publicznej wadliwie oceniły wpływ toczącego się w międzyczasie postępowania sądowoadministracyjnego na bieg terminu z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W konsekwencji nieprawidłowo orzekły one o przekroczeniu tego terminu. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie kontrolowanych orzeczeń z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 8 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinien ocenić, czy wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. został złożony z zachowanie terminu z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, przy czym za początek biegu tego terminu należy uznać moment, w którym skarżąca otrzymała informację o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2014 r.