II SA/Łd 49/15

Dnia 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna oddala skargę. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia T. G., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] odmówił T. G. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.) na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. G. wniosła o jego uchylenie oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem S. G. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., argumentując że powodem uchybienia terminu był nadmiar obowiązków. Podkreśliła, że opiekuje się niepełnosprawnym ojcem oraz synem. W dalszej części zażalenia opisała swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał brzmienie art. 61, art. 61a § 1 i 2 k.p.a., wywodząc następnie, że kwestie związane z terminem złożenia przedmiotowego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna zostały uregulowane w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Zgodnie z normą zawartą w art. 8 ustawy organ, który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1, o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa. Stosownie do treści art. 5 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 26 ustawy, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 17 pkt 2 lit. a, w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 30 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.), zatem termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa dla opiekuna upłynął w dniu 15 września 2014 r. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 15 maja 2014 r. organ I instancji poinformował T. G. - zgodnie z brzmieniem art. 8 ustawy - o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o konieczności złożenia wniosku zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy w terminie 4 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Powyższe zawiadomienie zostało odebrane przez T. G. osobiście w dniu 21 maja 2014 r. o czym świadczy własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma, znajdującym się w aktach sprawy. Wniosek został złożony przez stronę w dniu 24 września 2014 r., a więc po upływie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Zdaniem Kolegium termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, ma charakter materialny, co oznacza, że nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przywróceniu mogą podlegać jedynie - w przypadku ich uchybienia - terminy procesowe. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. G. wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium, przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem i wypłatę zasiłku za okres od lipca 2013 r. do października 2013 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. skarżąca poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Kolegium zasadnie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku. Podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy sąd w pełni podziela, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 – Lex nr 1510890, w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/z 1285/13 – Lex nr 1500416). W rozpoznawanej sprawie - jak trafnie ustaliły organy obu instancji - przesłanką wydania zaskarżonego postanowienia były "inne uzasadnione przyczyny", a mianowicie fakt, że skarżąca T. G. uchybiła ustawowemu terminowi do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Termin i tryb złożenia wniosku oraz przesłanki ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Rzeczona ustawa, co wynika expressis verbis z brzmienia jej art. 1, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po myśli art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ, ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Organ, który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1, o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa (art. 8 ustawy). Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 17 pkt 2 lit. a, w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r (art. 26 ustawy). Rozważana ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 30 kwietnia 2014 r. i - co do zasady - weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. Zatem termin, w trakcie którego zainteresowani mogli składać do właściwego organu wnioski o ustalenie prawa do rzeczonego świadczenia, biegł od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 15 września 2014 r. Złożenie wniosku po upływie zakreślonego ustawą terminu skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do ubiegania się o jego przyznanie. Skarżąca T. G. bezspornie należała do grona osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna, ponieważ mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem S. G. na okres od 17 lipca 2012 r. na czas nieokreślony. Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest ponadto fakt, że organ wypełnił ciążący nań obowiązek zakreślony brzmieniem art. 8 ustawy, bowiem pismem z dnia 15 maja 2014 r. poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna, warunkach jego nabywania oraz o konieczności wniesienia wniosku w tym przedmiocie w terminie 4 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy, liczonych od dnia 15 maja 2014 r. Odbiór rzeczonego pisma skarżąca pokwitowała własnoręcznym podpisem w dniu 21 maja 2014 r. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Pomimo tego, że skarżąca miała pełną wiedzę o terminie, w trakcie którego mogła ubiegać się o przyznanie rzeczonego zasiłku, z wnioskiem o jego przyznanie wystąpiła do organu dopiero w dniu 24 września 2014 r. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, jak trafnie wywiodły organ administracyjne, uniemożliwiał wszczęcie postępowania i przyznanie skarżącej rzeczonego świadczenia, ponieważ określony w art. 5 ust. 1 termin złożenia wniosku ma charakter materialny. W rezultacie oznacza to, że w przypadku jego uchybienia - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - brak jest prawnych możliwości jego przywrócenia. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Taki termin ogranicza w czasie możliwość dochodzenia prawa podmiotowego, a skutkiem jego upływu jest wygaśnięcie uprawnienia. Zatem wyłącznie od zainteresowanego podmiotu należycie dbającego o własne interesy zależało, czy z prawa tego skorzysta w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Złożenie przez skarżącą rzeczonego wniosku po dniu 15 września 2014 r. doprowadziło do wygaśnięcia przysługującego jej uprawnienia do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekunów. Brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie i uzasadniał wydanie zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że sąd nie posiada kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych. Rolą sądu, o czym była mowa na wstępie rozważań, jest wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, co też sąd w realiach tej sprawy uczynił. Zdaniem sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i brak jest jakichkolwiek podstaw do jego usunięcia z obrotu prawnego. W zaistniałej sytuacji, gdyby organy administracyjne - tak, jak oczekuje tego T. G. - przywróciły jej termin do złożenia wniosku i przyznały wnioskowane świadczenie, dopuściłyby się rażącego naruszenia prawa, co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji. Z tych powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. k.ż.