I SA/Po 1301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Protokolant referent stażysta Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej z budżetu oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. 2012 r. poz. 1113, ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) – "u.s.g." stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej z budżetu Miasta [...] na zabiegi sterylizacji i kastracji psów i kotów z terenu Miasta [...]. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Rada Miasta [...] Uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2015 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu [...]marca 2015 r., pod pozycją [...]. Następnie na sesji w dniu [...] marca 2015 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej z budżetu Miasta [...] na zabiegi sterylizacji i kastracji psów i kotów z terenu Miasta [...]. W ocenie Kolegium regulacja zawarta w paragrafie 3 uchwały wykracza poza katalog działań, do których podejmowania i finansowania gmina jest uprawniona zawarty w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.) – dalej: "u.o.z.". W § 3 uchwały Rada Miasta [...] postanowiła, że dotacją objęte są zabiegi kastracji i sterylizacji psów oraz kotów, stanowiących własność mieszkańców Miasta [...]. Warunkiem udzielenia dotacji właścicielom psów jest udokumentowanie dopełnienia obowiązku zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie. Uchwała dotyczy zwierząt, których właściciele są znani i wypełniają obowiązek opieki, choćby w drodze zapewnienia obowiązkowych szczepień. Natomiast zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, a zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi. W ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Prezydent Miasta [...] w skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] kosztami postępowania w sprawie. Uchwale zarzucił naruszenie w szczególności art. 11a u.o.z. polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miasta [...] została podjęta bez podstawy prawnej. Uzasadniając skargę stwierdził, że w obiegu prawnym jest wiele uchwał rad gmin określających dofinansowanie, dotowanie dla zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów, których posiadaczami, właścicielami są osoby fizyczne. Do skargi załączył kserokopie wszystkich powołanych w skardze uchwał. Podkreślił, że z załączonych uchwał wynika, że rozumienie zapobiegania bezdomności zwierząt jest szersze niż to, które w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjęło Kolegium. Niewątpliwie dofinansowywanie przez gminy zabiegów sterylizacji i kastracji dla właścicieli zwierząt zapobiega ich bezdomności. Istnieje zatem bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zapobieganiem bezdomności zwierząt i finansowaniem zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów z terenu konkretnej gminy dla ich mieszkańców, z udziałem środków publicznych przewidzianych na ten cel w uchwale w ramach programu. Za dopuszczeniem możliwości tego typu dofinansowań w ramach programów zapobiegania bezdomności zwierząt przemawia wykładnia celowościowa, funkcjonalna i rozszerzająca oraz reguła wnioskowania prawniczego "z celu na środki". Zdaniem Gminy należy zastosować wnioskowanie "z celu na środki" - jeśli dozwolony jest cel, dozwolone są także prowadzące do niego środki. Niewątpliwie jedynym, skutecznym środkiem zapobieganiu bezdomności jest dofinansowywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt. Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej przez Radę Miejską, a więc podmiot nieposiadający zdolności procesowej. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenia skargi Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd opinię o zarzutach skargi poprzedza rozważeniami o dopuszczalności skargi. Na tę kwestię zwrócił uwagę organ nadzoru, stwierdzając, że skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej przez Radę Miejską a więc podmiot nieposiadający zdolności procesowej. Organ nadzoru powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, dalej: "uchwała", która przesądziła, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent), chyba że zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Orzeczenia to uprawnia następujących wniosków istotnych dla sformułowania rozstrzygającej opinii w tej kwestii. Po pierwsze, przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały a postępowanie sądowe toczy się w celu zapewnienia ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zasada sądowej ochrony samodzielności takich jednostek została wyrażona wprost w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Po drugie, sposób reprezentacji skarżącego organu stanowiącego odpowiada wskazaniom uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., ponieważ skargę złożył pełnomocnik legitymujący się pełnomocnictwem udzielonym przez podmiot mający według tych wskazań zdolność procesową - i przez Prezydenta Miasta [...]. Po trzecie, zdolność sądowa, będąca stosownie do art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." jest zdolność do czynności w postępowania w sprawach sądowo-administracyjnych. Czynności takich Rada Miasta dokonała za pośrednictwem organu wykonawczego gminy, a nie przewodniczący jej organu stanowiącego (uchwałodawczego). W opinii sądu uchwała z dnia [...] marca 2015 r. Rady Miasta [...] w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej z budżetu Miasta [...] na zabiegi sterylizacji i kastracji psów i kotów z terenu Miasta [...] , została jako podjętej bez podstawy prawnej. Zasadnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło jej nieważność. Zgodnie z art. 11 ust 1 u.o.z. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Natomiast stosownie do art. 11a ust. 1 -3 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy art. 11a ust. 2–5 u.o.z. określają elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Literalna wykładnia tych przepisów wskazuje jednoznacznie na wyczerpujące wymienienie elementów programu opieki , przy czym część programu, o której mowa w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., jest obligatoryjna , zaś pozostała część (art. 11a ust. 3 i 4 u.o.z.) może, ale nie musi być ujęta w uchwale w sprawie programu. Można przyjąć, że na gruncie prawa podatkowego ze względu na jego tetyczny i z istoty swojej ingerencyjny charakter, przyznać należy pierwszeństwo zasadzie wykładni gramatycznej (językowej), ograniczając dyrektywy odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu do przesłanek klasycznych: gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (por. uchwała z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FPS 2/10, L. Morawski [w] "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79). Rada Miasta [...] w § 3 uchwały z dnia [...] marca 2015 r. postanowiła, że dotacją objęte są zabiegi kastracji i sterylizacji psów oraz kotów, stanowiących własność mieszkańców Miasta [...], że warunkiem udzielenia dotacji właścicielom psów jest udokumentowanie dopełnienia obowiązku zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie. W opinii sądu ta regulacja prawna wykracza poza listę działań, do których podejmowania i finansowania gmina jest uprawniona, określoną w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 oraz ust. 3 u.o.z. Regulacje dotyczą bowiem zwierząt, których właściciele są znani i wypełniają obowiązek opieki, choćby w drodze zapewnienia obowiązkowych szczepień podczas gdy zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Sąd podkreśla, że zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Miarą oceny legalności zakwestionowanej uchwały nie mogą być przykłady podobnych uchwał podejmowanych przez rady innych gmin ani poglądy autorów artykułów prasowych. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.