II OSK 152/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w Z. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Ż. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego przeniósł na K.R. prawa i obowiązki wynikające z decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2003 r. ze zmianami udzielającej A. w O. pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Pozwolenie zostało wydane na okres od 21 marca 2003 r. do 28 lutego 2012 r. W okresie od 8 maja do 20 czerwca 2012 r. upoważnieni inspektorzy Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Ostrołęce przeprowadzili kontrolę instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych, przejętej 1 stycznia 2012 r. przez K.R. na podstawie umowy dzierżawy z 9 lutego 2009 r. Na podstawie dokumentów ewidencyjnych ustalono, że w okresie od 29 lutego 2012 r. do 10 maja 2012 r. w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów poddano unieszkodliwieniu 43,7203 Mg odpadów. Proces unieszkodliwiania odpadów był prowadzony po wygaśnięciu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r., bez uregulowanego stanu formalno-prawnego. Ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole z 20 czerwca 2012 r. podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył K.R. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia. K.R. wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących rozstrzygnięcia oczywistej omyłki rachunkowej w pkt. III decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. na niekorzyść strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 18 kwietnia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy orzeczeniem, a uzasadnieniem przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że decyzję wydaje się na 10 lat, ale data końcowa obowiązywania decyzji wskazana w punkcie III rozstrzygnięcia decyzji Wojewody Mazowieckiego przypadała po 9 latach obowiązywania decyzji. Marszałek Województwa Mazowieckiego w piśmie z 14 maja 2012 r. wskazał jako właściwy termin określony w punkcie III rozstrzygnięcia decyzji. Organ odwoławczy wskazał w związku z tym, że określenie terminu obowiązywania zezwolenia ma charakter uznaniowy, więc właściwy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji z 26 marca 2003 r. na okres 10 lat. Spółka, jako następca prawny K.R., wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan prawny sprawy wskazując, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wynika, że w pkt III rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji określono: "Decyzja obowiązuje od 21.03.2003 r. do 28.02.2012 roku." Natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdzono: "Pozwolenie zostało wydane na okres 10 lat." Zatem istnieje rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięniem decyzji a jej uzasadnieniem. W ocenie Sądu I instancji, w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jaj uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, organy inspekcji ochrony środowiska prawidłowo uznały, że decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów obwiązywała do 28 lutego 2012 r. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygniecie w zakresie określonego w pkt. III okresu obowiązywania pozwolenia nie zostało skutecznie podważone (uchylone, zmienione, sprostowane). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organy inspekcji ochrony środowiska prawidłowo uznały, że decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów obowiązywała do 28 lutego 2012 r., jak zostało to wskazane w pkt. III decyzji. Zdaniem Spółki, stanowi to naruszenie art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 110 i 112 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 459 dalej jako "k.c."). Decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów obowiązywała co najmniej do 26 marca 2013 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przeciwnym razie Sąd I instancji uznałby, że w okresie od 29 lutego 2012 r. do 10 maja 2012 r. K.R. - poprzednik prawny Spółki - posiadał wymagane zezwolenie, co nie dawało podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji nie dokonywał natomiast kontroli legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. Ponadto decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. stanowiła podstawę do wydania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tym znaczeniu, że na jej podstawie właściwe w sprawie organy inspekcji ochrony środowiska, po przeprowadzeniu kontroli, ustaliły, że Spółka prowadziła działalność w postaci wytwarzania odpadów, bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia. Jak wynika z protokołu kontroli znajdującego się w aktach sprawy, po dokonaniu prac serwisowych i remontowych, eksploatację instalacji rozpoczęto 27 lutego 2012 r., a więc dzień przed upływem terminu ważności pozwolenia określonego w osnowie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. Z protokołu kontroli wynika również, że w związku z upływem terminu ważności tej decyzji, Spółka zobowiązała się do wyłączenia instalacji do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Instalacja została wyłączona z eksploatacji 10 maja 2012 r. Protokół kontroli został podpisany przez upoważnionego pracownika Spółki bez zastrzeżeń. Po drugie, z akt sprawy wynika, że organy ochrony środowiska dostrzegły rozbieżność między datą obowiązywania pozwolenia z 26 marca 2003 r. wynikającą z osnowy decyzji, a okresem obowiązywania decyzji wskazanym w jej uzasadnieniu. Mając na uwadze zarzuty kasacyjne, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd I instancji zasadnicze znaczenie miało zatem, czy właściwe w tej sprawie organy ochrony środowiska w sposób prawidłowy zebrały i oceniły stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Przede wszystkim pismem z 18 kwietnia 2012 r. organ I instancji zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego, jako organu, który przejął dotychczasowe kompetencje Wojewody Mazowieckiego w zakresie wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów, o zajęcie stanowiska w zakresie rozbieżności w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. Jednocześnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę na konieczność sprostowania powyższej decyzji. Postanowieniem z 26 kwietnia 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił sprostowania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. wskazując, że tego rodzaju rozbieżność nie może podlegać sprostowaniu. Jednocześnie organ ten wskazał na konieczność usunięcia rozbieżności w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Spółka nie występowała z wnioskiem o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r., przy czym należy zaznaczyć, że tego rodzaju zmiana mogłaby nastąpić tylko za jej zgodą (art. 155 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że właściwe w sprawie organy inspekcji ochrony środowiska podjęły wszystkie konieczne czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podejmując jednocześnie czynności gwarantujące ochronę słusznego interesu strony. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Ponadto Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w przypadku sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) decyzji a jej uzasadnieniem, za wiążącą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Z tego powodu Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów inspekcji ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. obowiązywała do 28 lutego 2012 r., a eksploatacja instalacji po tym dniu odbywała się bez wymaganego pozwolenia, co uzasadniało wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej. Po trzecie, stosownie do art. 110 k.c., jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy poniższe. W ocenie Spółki, z treści tego przepisu wynika, że w tej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 112 k.c., zgodnie którym termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Stanowisko to opiera się na stwierdzeniu, że S.Z.P. ZOZ im. dr J. Psarskiego w Ostrołęce, na rzecz którego wydano decyzję Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r., wnosił o wydanie decyzji na maksymalny, ustawowo przewidziany okres, a więc na 10 lat. Jeżeli zatem w uzasadnieniu tej decyzji organ nie uzasadnił wydania decyzji na okres krótszy, to jego intencją było wydanie pozwolenia zgodnie z wnioskiem strony. Stanowisko to dotyczy jednak prawidłowości decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r., której ocena legalności nie była przedmiotem tej sprawy. Argumenty tego rodzaju Spółka powinna podnosić w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pozwolenia z 26 marca 2003 r. Natomiast w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. organy prawidłowo oceniły w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 marca 2003 r. obowiązywała do 28 lutego 2012 r., co wyłączało ustalanie terminu jej obowiązywania na podstawie art. 110 k.c. w związku z art. 112 k.c. Po czwarte, ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności właściwych w tej sprawie organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stanowisko Sądu I instancji przedstawione w pisemnym uzasadnieniu wyroku jest prawidłowe i zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 110 i 112 k.c., co oznacza, że brak było przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.