VIII SA/Wa 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]listopada 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako organ odwoławczy) z dnia [...]marca 2015 roku biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego ( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wspólników spółki cywilnej N. P. A. w B. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.( dalej jako organ I Instancji) w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W dniu [...] czerwca 2008 roku organ I Instancji wydał zaświadczenie dla N. P. A. spółka cywilna o nadaniu numeru identyfikacyjnego [...]. W związku z wątpliwościami organu czy spółka cywilna jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, a tym samym czy przysługuje jej przymiot producenta rolnego organ w dniu [...] stycznia 2013 roku wszczął postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Po przeprowadzeniu postępowania w dniu [...]marca 2013 roku organ I Instancji wydał decyzję nr [...] którą anulował nadany w dniu [...] czerwca 2008 roku spółce cywilnej numer identyfikacyjny oraz odmówił nadania numeru i wpisu do ewidencji producentów rolnych. Wspólnicy spółki cywilnej wnieśli odwołanie od decyzji z [...] marca 2013 roku. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania w dniu [...] czerwca 2013 roku wydał decyzję uchylającą decyzję organu I Instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] maja 2014 roku organ I Instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję nr [...] o anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego spółce cywilnej N. P. A. oraz o odmowie wpisu do rejestru producentów rolnych. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Wspólnicy spółki cywilnej N. P. A. R. M. jak i P. M. składali wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2013 roku oraz o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. R. M. wnosiła skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie doręczenia jej decyzji z [...] maja 2014 roku. W dniu [...]października 2014 roku P. M. wspólnik spółki cywilnej N. P. A. złożył wniosek do organu o wpis spółki cywilnej N. P. A. do ewidencji producentów rolnych i nadanie jej numeru identyfikacyjnego. Do wniosku została załączona umowa zawarcia spółki cywilnej N. P. A. z dnia [...] marca 2008 roku, z której wynika, że wspólnikami tej spółki są P. M. oraz R. M.. Po przeprowadzonym postępowaniu w dniu [...] listopada 2014 roku organ I Instancji wydał decyzję nr [...], którą odmówił wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego dla N. P. A. spółka cywilna. Od decyzji organu I Instancji odwołanie wnieśli wspólnicy spółki cywilnej N. P. A. reprezentowani przez pełnomocnika D. M.. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów art. 13 ust.1 w związku w związku z art. 3 ust.3 pkt 1 lit.a-b oraz art. 12 ust.5 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności( DZ.U z 2015 roku, poz. 807 dalej jako ustawa) oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art.79 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stosownego terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że ocena zgodności z prawem nadania numeru identyfikacyjnego powinna odbyć się w oparciu o kryterium określone w przepisie art. 12 ust.4 ustawy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę po wniesionym odwołaniu podniósł, że organ I Instancji rozpoznając wniosek opierał się na stanie prawnym aktualnym na moment wydawania decyzji. Przepis art. 13 ust.1 stanowił, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR odmawia, w drodze decyzji administracyjnej wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy. Wskazany przepis z dniem 1 stycznia 2015 roku został uchylony. W obecnym stanie prawnym podstawy do negatywnego i pozytywnego rozstrzygnięcia wpisu jest przepis art. 10a ustawy. Organ odwoławczy uznał, że organ I Instancji prawidłowo ocenił, że N. P. A. spółka cywilna nie była producentem rolnym, a był nim jej wspólnik P. M., który posługuje się również odrębnym numerem identyfikacyjnym. Zatem uzyskanie nowego numeru identyfikacyjnego przez spółkę cywilna pozostawałoby w sprzeczności z przepisem art. 12 ust. 3-6 ustawy. Zdaniem organu istotne w sprawie było to, że decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. anulował poprzednio nadany spółce cywilnej numer identyfikacyjny i odmówił wpisu do rejestru producentów rolnych. W postępowaniu o ponowny wpis i nadanie numeru identyfikacyjnego wszczętym przez spółkę w dniu [...] października 2014 roku nie powołano nowych okoliczności w sprawie. Spółka przedstawiła tę samą umowę spółki cywilnej co w pierwszym postępowaniu. Ponadto nie zaszły nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia odmienny niż pierwszym razem. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu odwoławczego należy uznać, że zarzuty strony przedstawione w odwołaniu nie znajdują oparcia, gdyż to postępowanie jest tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją z [...] maja 2014 roku. Zarzut naruszenia przepisów art. 13 ust.1 ustawy w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Nie doszło tez do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Strona skarżąca w toku postępowania miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i z tego prawa korzystała. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie organu I Instancji zasługuje na uwzględnienie. Wskazywano, że co prawda organ niezasadnie w zaskarżonej decyzji przywoływał stan faktyczny z poprzednich lat sprzed złożenia wniosku o ponowny wpis. Opisany stan faktyczny miał znaczenie dla poprzednio wydanego rozstrzygnięcia, a nie dla rozpoznania wniosku złożonego w 2014 roku. Jednocześnie w ocenie organu należy uznać, że skoro już ostatecznie spółce cywilnej N. P. A. anulowano nadany numer, a spółka złożyła kolejny wniosek o wpis bez wskazania nowych okoliczności, to brak jest podstaw aby w tych okolicznościach faktycznych nadać spółce ponownie numer i dokonać wpisu do ewidencji producentów rolnych. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł P. M. – wspólnik spółki cywilnej N. P. A. z siedzibą w B.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 79, art.80 i art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i jakichkolwiek okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, pogwałcenie praw strony w zakresie zapewnienia jej udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości ochrony jej praw i interesów w postępowaniu, w tym zwłaszcza nie wyznaczenie stosownego do art. 10 k.p.a. terminu; 2) naruszenie prawa materialnego polegające na wydaniu skarżącej decyzji z rażącym naruszeniem art. 13 ust.1 w związku z art. 12 ust. 5 ustawy; 3) wydanie decyzji bez dokonania jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego i w konsekwencji dowolne przyjęcie a priori, przyjętą zawczasu tezą supozycyjną braku przesłanek, w tym pominięciu pisma strony z dnia [...] stycznia 2015 roku. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przywołał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 roku w sprawie II GSK 895/13 gdzie sąd stwierdził, że ,, w postepowaniach w sprawie nadania numeru ewidencyjnego nie znajduje zastosowania art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji(UE) nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia ‘’. Następnie skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2014 roku, syg. akt II GSK 877/13 podzielił stanowisku sądu I Instancji, iż o wpisie do ewidencji producentów decyduje stan faktyczny na dzień złożenia wniosku. Zdaniem skarżącego organ w tej sprawie w ogóle nie zajął się stanem faktycznym z dnia złożenia wniosku o ponowny wpis. Przyjął a priori zawczasu uznaną tezę supozycyjną. Nadto skarżący wskazywał, że doszło do pogwałcenia praw strony ponieważ według stanu prawnego z dnia złożenia wniosku o wpis – z zasady wnioskodawca nie składa w postępowaniu rejestrowym dowodów spełniania przesłanki producenta rolnego. Jeśli organ ma jednak wątpliwości co do zasadności wniosku przed wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia jest ściśle związany obowiązkiem wezwania strony do złożenia dowodów oraz przedstawienia zastrzeżeń w trybie art. 10 k.p.a. Organ I Instancji tym obowiązkom rażąco uchybił. Również zdaniem skarżącego organ odwoławczy, pomimo prośby strony z pisma z [...] stycznia 2015 roku nie prowadząc żadnych czynności wyjaśniających zaakceptował błędną decyzję organu I Instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał jego oceny, czym naruszył przepisy postępowania, które obligują organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału w sprawie oraz jego oceny – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszył przepis art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy na nowo rozpoznaje sprawę administracyjną w całokształcie( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 roku, syg. akt II OSK 1241/13). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dwóch organów różnych stopni( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 roku, syg. akt VII Sa/Wa 1453/14). Organ rozpoznając odwołanie od decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w B. z [...] listopada 2014 roku, nr [...] odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych wskazał, że Kierownik biura Powiatowego ARiMR niezasadnie przywołuje stan faktyczny z poprzednich lat sprzed złożenia wniosku o ponowny wpis. Wskazuje, że miał on znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego poprzednio, a nie dla wniosku złożonego w 2014 roku. Tak więc organ z jednej strony zanegował prawidłowość poczynionych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. ustaleń faktycznych w sprawie, ale z drugiej strony uznał, że sprawa nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia i uznał legalność decyzji organu I Instancji. Mimo negatywnej oceny ustaleń faktycznych organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji biorąc za podstawę ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ administracji w innym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...], którą to decyzją anulowano nadany numer identyfikacyjny spółce cywilnej N. P. A. w 2008 roku i odmówiono wpisania do ewidencji producentów rolnych. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro anulowano ostatecznie spółce nadany numer identyfikacyjny, a spółka składa kolejny wniosek o wpis bez wskazania nowych okoliczności, to brak jest podstaw aby na podstawie niezmienionych okoliczności faktycznych w sprawie nadać ponownie spółce numer i wpisać do ewidencji producentów rolnych. Należy podnieść, że organ odwoławczy zauważa, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem spółki cywilnej N. P. A. z dnia [...] października 2014 roku o wpis do rejestru producentów rolnych i nadaniu numeru identyfikacyjnego powinny być dokonane ustalenia faktyczne na datę złożenia wniosku. Jednocześnie organ uznaje, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie o anulowanie numeru identyfikacyjnego nadanego spółce w 2008 roku jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Przepis art. 11 ust.1 ustawy( według stanu prawnego na [...] października 2014 roku) stanowił, że wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Dany podmiot aby przysługiwał mu przymiot producenta musiał spełniać wymogi z art. 3 ustawy. Jednym z wymogów był wymóg posiadania gospodarstwa rolnego na datę złożenia stosownego wniosku. Z tego względu aby organ mógł odmówić wnioskodawcy nadania numeru i wpisu do rejestru w niniejszej sprawie winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z którego jednoznacznie by wynikało, że w dacie złożenia ponownego wniosku o wpis spółka cywilna nie była posiadaczem deklarowanego gospodarstwa rolnego. Takie ustalenia nie zostały przez organ odwoławczy poczynione, a jak sam przyznaje organ odwoławczy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w swojej decyzji powoływał się na stan faktyczny sprzed daty złożenia wniosku o wpis. Należy zauważyć, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne winien przeprowadzić samodzielnie odrębne postepowanie wyjaśniające w sprawie. Ogólne odwołanie się do ustaleń i oceny postępowania prowadzone w innej sprawie, co prawda odnoszącego się do tego samego podmiotu i w przedmiocie wpisu do ewidencji nie dawało podstawy uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia [...] października 2014 roku. Decyzja administracyjna nie może być oparta tylko na ustaleniach faktycznych z innego postępowania, zwłaszcza, że prawdziwości tych okoliczności przeczy strona. Stanowisko prezentowane przez organ I Instancji w niniejszej sprawie, jak i organ, który uchylił decyzję o wpisie i nadaniu numeru identyfikacyjnego dla spółki cywilnej N. P. A., a wskazujące, iż to nie spółka cywilna, a jej wspólnik P. M. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego dotyczy okresu sprzed złożenia wniosku o wpis. Nadto podnoszona argumentacja w wyżej powołanych decyzjach skupiała się na tym, że P. M. stworzył tzw. sztuczne warunki w rozumieniu art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji(UE) nr 65/2011 celem uzyskania dopłat, co miałoby znaczenie w sprawach o przyznanie dopłat, a nie w sprawie wniosku o wpis do rejestru i nadanie numeru identyfikacyjnego. Nadto należy podnieść, że co prawda organ odwoławczy zauważył, iż w dacie rozpoznawania odwołania od decyzji organu I Instancji zmieniły się przepisy ustawy, a szczególnie przepis art. 3 w zakresie definicji pojęcia producent rolny, ale nie dokonał on oceny prawnej czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogła mieć zmiana tych przepisów. W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 2 pkt 1 - 3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2014 roku, syg. akt II OSK 2762/12). W ocenie Sądu brak ustaleń faktycznych w zakresie spełniania wymagań przez spółkę cywilną N. P. A. z siedzibą w B. w zakresie możliwości wpisu do rejestru producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego, a oparcie się tylko ustaleniach i ocenie dokonanej w innej sprawie stanowi naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi postępowanie wyjaśniające czy na datę złożenia wniosku skarżąca spółka cywilna spełniała wymogi do wpisania jej do rejestru, również biorąc pod uwagę zmianę stanu prawnego w przepisach ustawy. Nadto organ musi mieć na uwadze, czy i jakim rezultatem zakończyły się postępowania nadzwyczajne, które zmierzały do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2014 roku o anulowaniu nadanego już numeru identyfikacyjnego dla spółki cywilnej. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2014 roku stwarzałaby nową sytuację w zakresie wpisu do rejestru i nadania nowego numeru dla spółki cywilnej N. P. A.. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z § 18 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( DZ.U z 2013 roku, poz. 461 ze zm.).