II OSK 1241/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 672/12 w sprawie ze skargi D. S., T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. i T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2011 r., podjętą na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nakazał skarżącym przeprowadzenie zabezpieczenia przed zniszczeniem oraz odbudowę i doprowadzenie do stanu sprzed katastrofy budowlanej oficyny wschodniej kamienicy położonej w R. przy ul. Ż. [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lutego 1992 roku pod nr rej. [...], znajdującej się na obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta Radomia, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1989 roku pod nr rej. [...]. Decyzja ta została doręczona skarżącym w dniu 5 października 2011 r. W dniu 18 października 2011 r. skarżący, powołując się na treść art. 111 § 1 kpa wystąpili z żądaniem uzupełnienia decyzji wskazując, że nie zawiera ona "kompletnego rozstrzygnięcia, co do wskazań organu drugiej instancji oraz żądań stron", a także, że wśród nałożonych na nich obowiązków "brak rozstrzygnięcia co do odbudowy komina". Przed rozpoznaniem powyższego wniosku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołania M. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, została skarżącym doręczona wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po ostatecznym załatwieniu sprawy przez organ odwoławczy, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. "odmówił żądania uzupełnienia decyzji z [...] września 2011 r. uznając wniosek za bezprzedmiotowy". W uzasadnieniu wyjaśnił, że do sprawy odbudowy komina ustosunkował się w uzasadnieniu wydanej decyzji. W pouczeniu wskazał, że na postanowienie przysługuje zażalenie. Postanowienie to doręczono skarżącym w dniu 28 grudnia 2011 r. W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżący złożyli w organie I instancji odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2011 r. Odwołanie to przekazano organowi odwoławczemu 23 stycznia 2012 r. W dniu 30 stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga M. P. na wydaną w sprawie ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. Sąd ten w sprawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 85/12 orzekł o jej oddaleniu. Skarżący nie wnosili do sądu administracyjnego skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Jak wynika z akt sprawy VIII SA/Wa 85/12 nie składali również skargi kasacyjnej od wydanego wyroku. Wyrok ten jest prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ odwoławczy, powołując się m. in. na art. 134 kpa i wskazując na istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 kpa i art. 134 kpa. Wywodzili, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności ich odwołania. Nie powinien też "rozpoznawać odwołania" M. P. skoro w dacie jego rozpoznania nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania dla innych uczestników postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka postępowania M. P., podnosząc, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem uczestniczki termin ten dla skarżących rozpoczął bieg w dniu doręczenia im decyzji tj. w dniu 5 października 2011 r., a zatem odwołanie wniesione dopiero 5 stycznia 2012 r. było spóźnione. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) , dalej jako p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd instancji przyjął, iż odwołanie skarżących zostało wniesione po terminie określonym w art. 129 § 2 kpa, a złożony wniosek o uzupełnienie decyzji nie wstrzymał biegu terminu do jego wniesienia. W tym przedmiocie Sąd wyjaśnił, że "z pisma zawierającego żądanie uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2011 r., złożonego na podstawie art. 111 § 1 kpa wynika, iż dotyczyło ono uzupełnienia jedynie co do rozstrzygnięcia". Dalej Sąd, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 kpa stwierdził, że rozpoznając odwołanie M. P. organ odwoławczy "uczynił zadość" tej zasadzie. Następnie podkreślił, że odwołanie zostało wniesione wtedy gdy istniało już w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zakończenie postępowania odwoławczego powodowało niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych i uprawniało organ do zastosowania art. 134 kpa. Sąd zwrócił też uwagę, że decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a wydany w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 85/12 wyrok oddalający skargę M. P. jest prawomocny. We wniesionej skardze kasacyjnej T. S., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazując na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie art. 134 kpa przez uznanie, że w sprawie miały miejsce okoliczności uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżących i naruszenie art. 111 kpa przez uznanie, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższych podstaw argumentowano, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Z uwagi na złożony wniosek o uzupełnienie decyzji termin do jego wniesienia stosownie do art. 111 § 2 kpa rozpoczął bieg dopiero od momentu "doręczenia odpowiedzi". Stwierdzono, że tym samym naruszenie art. 111 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że "oddalenie odwołania" M. P. decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. i oddalenie jej skargi wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. nie mogło skutkować niedopuszczalnością odwołania, albowiem w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji na stronie 4 swojego uzasadnienia termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron biegł oddzielnie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka M. P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, co do uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja prawna Sądu I instancji jest częściowo błędna, to jednak pozostawała ona bez wpływu na wynik sprawy. Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do podstaw skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jakkolwiek podstawy te zostały sformułowane z pominięciem przepisów powołanej już w niniejszym uzasadnieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to okoliczność ta stosownie do wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. w sprawie I OPS 10/09 (dostępnej na https://cbois.nsa.gov.pl) nie zwalniała z obowiązku merytorycznego odniesienia się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – kontrolowanych przez sąd administracyjny co do prawidłowości ich stosowania przez organ administracji. Nie wnikając zatem w doktrynalne i orzecznicze spory co do rozumienia "przepisów postępowania", o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a i uznając, że stosownie do przywołanej uchwały w tej podstawie skargi kasacyjnej mowa również o przepisach kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie istnienie decyzji ostatecznej organu odwoławczego, a dodatkowo też prawomocnej na skutek wyroku sądu administracyjnego uniemożliwiało organowi odwoławczemu późniejsze rozpoznanie odwołania skarżących i uprawniało do zastosowania art. 134 kpa i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Powołany przez skarżącego w skardze kasacyjnej art. 111 kpa nie mógł skutkować jej uwzględnieniem z tego względu, że naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie rozważania Sądu I instancji odnoszące się do nieterminowości odwołania skarżących w świetle § 2 tego artykułu nie są prawidłowe, jednak to nie one przesądziły o oddaleniu skargi. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wywód Sądu dotyczący uchybienia terminu do wniesienia odwołania był zasadniczo zbędny. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej nie była bowiem ani ostateczna decyzja organu z dnia [...] grudnia 2012 r., ani przewidziane także zresztą w art. 134 kpa postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie tego przepisu organ nie orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu, lecz stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Konsekwencją wywodu Sądu I instancji o nieterminowości wniesionego odwołania powinno być uchylenie zaskarżonego postanowienia z zaleceniem załatwienia sprawy innym rozstrzygnięciem organu (postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu), a nie oddalenie skargi. Z powyższych względów należało uznać, że wadliwy wywód Sądu I instancji w tym zakresie z naruszeniem art. 111 § 2 kpa nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Z przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że skarżący w ustawowym terminie przewidzianym w art. 111 § 1 kpa zażądali uzupełnienia decyzji, a następnie w terminie wskazanym w art. 129 § 2 kpa biegnącym stosownie do treści art. 111 § 2 kpa od dnia doręczenia postanowienia wnieśli odwołanie. Okoliczność, czy już samo pismo skarżących z żądaniem uzupełnienia decyzji z dnia [...] października 2011 r., z uwagi na swoją treść, nie powinno zostać potraktowane jako odwołanie nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Podobnie zresztą jak pozostałe kwestie związane z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania i rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy sprawy decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r. bez uwzględnienia wszystkich wniesionych przez strony postępowania odwołań. Wszelkie ewentualne uchybienia organów w prowadzonym postępowaniu, jeżeli rzeczywiście miały miejsce, to mogły mieć wpływ, z tym że nie na wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, lecz na wynik sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. Rację ma oczywiście skarżący, że zasadą jest, iż organ odwoławczy załatwia sprawę po upływie terminów do wniesienia odwołań dla wszystkich stron postępowania. Sprostowania wymaga natomiast twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy "rozpoznaje odwołanie" którejś ze stron, bądź orzeka o "oddaleniu odwołania", jak w tym przypadku M. P.. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Niedostrzeżenie przez skarżących tej istotnej różnicy co do zakresu rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy w konsekwencji spowodowało, że skarżący, mając zapewniony udział w rozpoznawaniu ich sprawy w postępowaniu administracyjnym odwoławczym (decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została im prawidłowo doręczona z odpowiednim pouczeniem), a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie VIII SA/Wa 85/12 (skarżący powiadomieni o rozprawie, wnosili o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 9 maja 2012 r.) oczekiwali "na rozpoznanie ich odwołania" od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. błędnie zakładając, że sprawa będzie po raz kolejny rozstrzygana "z ich odwołania" bez względu na przeszkodę w postaci ostateczności i prawomocności jej załatwienia. Podnoszona w skardze kasacyjnej wadliwość działania organu odwoławczego polegająca na wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej bez uwzględnienia wszystkich wniesionych odwołań to okoliczność, która mogła być badana jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem była ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. Jej wzruszenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nawet przy zakładanej dopuszczalności takiego działania w oparciu o art. 135 p.p.s.a (tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.) nieuchronnie prowadziłoby do podważenia prawomocnego wyroku oddalającego skargę w sprawie VIII SA/Wa 85/12, co z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a nie jest dopuszczalne. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Reasumując, załatwienie sprawy decyzją ostateczną i skontrolowaną przez sąd administracyjny czyniło niedopuszczalnym rozpoznanie odwołania strony i uzasadniało podjęcie przez organ rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 kpa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.